人才是中國式現代化的基礎性、戰略性支撐之一。黨的二十屆三中全會提出，要“實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”“着力培養造就戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊，着力培養造就卓越工程師、大國工匠、高技能人才”“建設一流産業技術工人隊伍”“完善青年創新人才發現、選拔、培養機制，更好保障青年科技人員待遇”。這些人才具體而言可以分為以下三類：一是專注于基礎研究與關鍵核心技術突破的科研人才，如戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊、青年創新人才和青年科技人員；二是具備專業素養的高技能人才，如卓越工程師、大國工匠、高技能人才、一流産業技術工人；三是儲備人才，作為科研人才和高技能人才的最主要後備力量，主要包括以職業高校戰略性新興産業和未來産業相關專業學生為主的技能型儲備人才和以普通高校STEM專業學生為主的學術型儲備人才。這些人才對于生産力的發展發揮着最核心的人力資本要素作用。新一輪财稅體制改革中要加大對上述三類人才建設的财政投入，完善促進上述三類人才建設的稅收政策，進而推動我國人才建設。

（一）人才驅動生産力發展

人才是推動生産力進步的關鍵人力資本要素。生産力由勞動者、勞動資料和勞動對象組成，勞動者憑借其生命、意識與意志，通過“活勞動”與勞動資料和勞動對象“接觸”，使得其“使用價值由可能的存在變為實際有用的存在”。在生産過程中，人才憑借其過硬的能力、紮實的技能和創新的理念，成為生産力中最核心的生産要素。人才靈活組織、有效統籌其他生産要素，能形成具有更高科技、更高效能、更高質量的先進生産力。習近平總書記在黨的二十大報告中提出“科技是第一生産力、人才是第一資源、創新是第一動力”。每一次生産力革命性“質的飛躍”，無一不是人才引領和推動的結果。

人才在推動技術變革和産業升級中發揮着關鍵作用。一是專注于基礎研究與關鍵核心技術突破的科研人才能創造颠覆性、前沿性的創新成果，然後他們再通過科研成果轉化，将先進的科技理念、方法、技術應用到戰略性新興産業、未來産業和相關産業上，推動産業向價值鍊高端攀升，取得國際科技和産業競争的戰略優勢。二是具備專業素養的高技能人才能利用數字平台和工具進行數據分析、問題解決和流程優化，發揮專業化優勢，提高作業效率與質量，促進生産力發展。三是儲備人才或通過不斷精進職業技能，或通過掌握STEM專業的基礎學科知識，為投入戰略性新興産業、未來産業的一線制造和基礎前沿研究打下紮實基礎。

（二）财稅政策賦能人才建設

完全依靠市場機制來建設人才存在現實問題，原因如下。其一：一方面，人才的智力創新成果屬于準公共産品、人力資本投資收益不完全私人化、其他經營主體可能“搭便車”、成本收益不對等，使得企業研發積極性低；另一方面，基礎科研成果、開放源代碼的軟件、公共數據庫等均可以被其他經營主體免費或低成本使用，且他人使用專利技術對研發主體成果可用性的減少有限，人力智力創新成果的公共品屬性較為顯著。其二：一方面，人才的自主培育與引進周期長、投入大，其産出高價值的颠覆性技術創新耗時長、風險高；另一方面，市場對于投資回報率和投資回報時效往往有一定要求，因此投資人才建設意願較低，人才供給存在市場失靈。

由此，政府可通過财稅政策來彌補市場失靈。其一，公共财政投入。公共财政投入由财政教育投入與财政科技投入組成。前者包括高等教育與職業教育财政投入，教育公共産品為主要形式；後者主要為政府對科技活動的财政撥款。公共财政投入通過降低接受教育以及人才培養和科研開展的成本，激勵創新智力成果産生。其二，稅收優惠政策。對企業而言，稅收優惠将直接增加企業收益，刺激其投資意願和投資能力。由于人力資本投資具有外部性，稅收政策可以消除企業人力資本投資帶來的私人收益與社會收益的不完全對稱性，促進企業增加人力資本投資（童汝根，2010）。加大企業的職工教育培訓的稅前扣除和企業研發費用扣除力度，可以促進其培養适合當前生産力躍升階段的人才。對推動人才而言，在人力資本投資上所獲得的稅後淨收益決定了個人人力資本的投資行為。技術入股稅收優惠政策将進一步激勵科研人才深度參與研發，創造科研成果；獲得專業技能相關的職業資格證書的大額稅前扣除能激勵高技能人才提高職業專業素養和技能水平。

（一）我國人才建設存在的主要問題

1.頂尖科研人才少，取得颠覆性突破較為困難。技術突破依賴于頂尖科研人才，我國頂尖人才的數量有較大增長空間。中國科學家在國際科技大獎中獲獎人數極少，《中國科學技術與工程指标（2020）》遴選了數學、物理、化學、生物學、醫學和地球科學6大領域33個世界著名科技獎項，統計發現2008年至2018年中國獲獎人次僅13人，占全球總數的2.5%；而美國共222人，占全球總數的42.7%。

2.高技能人才總量少，人才結構難以滿足發展需要。在市場供需上，高技能人才市場需求較為旺盛。2015年至2021年高技能人才需求始終大于供給。2021年高級技師、技師、高級技能人員求人倍率分别為3.0、2.8、2.5，高于制造業平均2.0和全國平均1.6。數字技能人才也存在較大缺口，2019年至2022年數字技能人才緊缺指數為1.25～3，始終高于全行業平均水平1.02，且在此期間整體呈擡升趨勢。此外，高技能人才結構不夠合理。先進制造、數字技術、健康照護等重點領域的高技能人才占比較低，較難支撐産業轉型升級。

3.學術型儲備人才基數大，但海外學術型儲備人才吸引力低。我國培養的人才儲備隊伍基數大，STEM博士畢業生數量自2007年起開始超過美國，預計在2025年達到美國STEM博士畢業生的三倍，相比之下，選擇回國的海外儲備人才數量有限。美國國家科學基金會科學技術統計中心的數據顯示，2018年至2021年期間，在持臨時居留簽證在美國停留的美國SEH（科學、工程與健康領域）博士畢業生中，決定留美率位居前三的是伊朗（63%）、印度（61.6%）、孟加拉國（60.6%），中國排名第4（57.1%）。

（二）我國推動人才建設的财稅政策現狀

1.對科研人才科研攻關的支持力度與激勵力度不足。

（1）高校有組織科研經費總量與結構存在問題。高校基礎研究是科研主陣地，我國高校基礎研究經費占研究與試驗發展（R&D）總經費的比重自2017年持續下降，2020年僅為38.5%，低于創新型國家超過50%的平均水平。我國中央财政性科技經費中穩定性和競争性經費之比為4.9∶5.1，與美國基本持平，但與日本差異較大。競争性經費的資助時間短，申請審批過程煩瑣，資助的研發項目化分散化，對科研人才長期系統性科研不利，對國家戰略需求的支撐有限。

（2）我國的“人才計劃”所覆蓋的科研人才規模和稅收優惠政策都有限。享有“人才計劃”資源的科研人才占科技人員總量比例僅約為0.26%，年輕科研人才的學術資源和學術自主度受限，不利于吸引海外科研人才來我國科研。另外，“引進人才”的個人所得稅優惠局限于一些政策發展區。如粵港澳大灣區對該區的“境外高端人才和緊缺人才”給予個人所得稅優惠政策。外籍人才的個人所得稅優惠實施區域較為有限。

（3）科研成果來源和獎勵形式優惠受限。當前規定：非營利性研究開發機構和高等學校從職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵，可減按50%計入科技人員當月“工資、薪金所得”繳納個人所得稅，但營利性科研機構和高新技術企業等經營主體未曾被提及；“從職務科技成果轉化收入”中獲得的“現金獎勵”享有稅收優惠，非職務科技成果轉化收入和現金獎勵外的獎勵被排除在外。

（4）技術入股的激勵有待增強。對于高新技術企業的技術人員以技術成果投資入股當期可暫不納稅，允許遞延至轉讓股權時按股權轉讓收入減去技術成果原值和合理稅費後的差額繳納所得稅；但稅率仍為20%。

2.對高技能人才技能提升的激勵不足。

（1）職工培訓企業所得稅稅前扣除政策有待完善。目前，僅集成電路設計企業、符合條件軟件企業的職工培訓費用，航空企業實際發生的空勤人員培訓費用和核力發電企業為培養核電廠操縱員發生的培訓費用可以稅前全額扣除，其他職工教育經費不超過工資薪金總額8%的部分全額扣除，超過部分準予結轉扣除，其他戰略性新興産業和未來産業的企業職工培訓費暫無直接扣除優惠政策。

（2）職業資格繼續教育專項附加扣除政策有待完善。職業資格繼續教育專項附加扣除标準較低，扣除範圍有限。目前，僅允許“技能人員”和“專業技術人員”在取得職業資格相關證書的當年，按照3 600元的标準從個人所得稅應納稅所得額中限額扣除；但“技能人員”和“專業技術人員”相關證書未覆蓋與戰略性新興産業和未來産業相關的技能證類。

3.對儲備人才财政支持與社會捐贈激勵力度不足。

（1）職業教育經費不足且單一，數字教育未受重視。職業教育投入與辦學規模不匹配。我國高職在校生占高等學校在校生總數的42.26%，但高職教育經費投入僅占高等教育經費總投入的17.84%。目前，高職學校經費大部分由地方财政承擔，多元辦學格局尚未形成。數據挖掘、人工智能等數字技術相關專業職業教育未得到重點投入與發展。

（2）高校經費對财政撥款依賴較重，捐贈收入較少，經費來源渠道不夠多元、均勻。2010年至2020年，财政性教育經費為我國普通高校收入的最大來源，占比在75%～80%，而捐贈占比在0.2%～0.55%的低水平範圍内浮動，遠低于美國公立學校收入來源中捐贈的占比（3%～4%）和非營利性私立高校收入中私人捐贈比重（1.5%～4%），拓展高校資金來源渠道十分關鍵。稅收優惠政策能通過稅收杠杆效應引導社會資金向高校教育聚集。當前，通過中國境内非營利的社會團體、國家機關向教育事業的捐贈，準予個人所得稅稅前全額扣除；企業的公益性捐贈除用于目标脫貧地區的扶貧捐贈支出準予在計算企業所得稅應納稅所得額時據實扣除外，其他部分以企業年度利潤總額的12%為限進行稅前扣除，年度稅前扣除力度較小。

習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時強調：“以海納百川的寬闊胸襟借鑒吸收人類一切優秀文明成果。”我國要堅持對外開放，有選擇性、有分寸地參考借鑒國外有關人才建設的财稅政策經驗，有針對性地完善推動我國人才建設的财稅政策。

（一）科研人才

1.高校科研經費均衡投入，全力培養青年科研人員。就高校研發經費構成而言：美國2014年後聯邦政府穩定性和競争性經費基本維持在5∶5；日本政府采用由非競争性和競争性研發經費構成的二元化經費資助體系，兩者比例約為3∶1（王婷 等，2022）。就青年科研人才培養而言：日本特别研究員計劃為優秀年輕博士畢業後接受高等院校或科研機構的就職等待期提供了研究資金支持；給予因生育育兒而中斷研究的回歸女性博士生最高檔的研究獎勵金和研究費；日本2021年實施的“大學科技創新獎學金創設工程”為優秀博士生提供研究金、生活補貼與研究型帶薪實習崗位支持。

2.稅收優惠鼓勵産權成果入股，支持企業吸納博士參與科研。美國稅法規定，個人或企業将資産（包括知識産權）轉讓給一家企業以換取其股票，可以遞延繳納與該資産轉讓相關的所得稅。日本稅法規定，知識産權換購得到的股票，在該股票再次交易時，可在限定時段内繳納資本利得稅，即納稅人可選擇遞延繳納資本利得稅。日本企業若吸納博士參與科研、培養數字化轉型相關人才，可享有20%～30%的研發費用加計扣除待遇。

（二）高技能人才

日本主要通過設立企業職工教育經費随薪資增長的稅收抵免制度，培養更多高技能人才。日本在2022年12月确立的職工教育經費增加的稅額抵免中，為鼓勵企業加大對職工教育與培訓的投入，在《稅收特别措施法》的第42-12-5條款結合“薪酬增長”稅收抵免制度，設置特定的稅收優惠措施：當企業在職工教育方面的年度投入增長超過10%時，可額外享受基于薪資增長額10%的“加計抵免”；企業最高可享受其薪資增長額30%～40%的稅收減免（高廣波等，2023）。

（三）儲備人才

1.教育财政投入增長以支持設立學業獎學金與教學獎學金。根據美國2022年《芯片和科學法案》，聯邦政府财政撥款給美國國家科學基金會以發展STEM人才專項資金的資金總額将在2027年增長至30億美元，重點關注學業獎學金和教學獎學金的設立。以人工智能人才培養為例，美國财政支持創設多類别學業獎學金，如人工智能研發獎學金、計算科學研究生獎學金、國防科學與工程研究生獎學金，覆蓋本科、研究生和博士後階段。在師資培養方面，美國設立專項基金以支持教師聘請，提供高級教育培訓機會，擴大了羅伯特·諾伊斯教師獎學金獎勵群體，支持黑人學院、少數族裔院校培養STEM教師。

2.稅收優惠激勵社會各界向高校捐贈。美國所得稅政策激勵慈善機構以外的主體對高校展開捐贈。一般情況下，若美國企業以直接捐贈的形式即不通過慈善組織進行捐贈，扣除上限為企業應納稅所得額的10%，然而，企業直接對教育的捐贈卻沒有稅前扣除上限的限制。美國個人向合格慈善機構進行的現金捐贈（包括但不限于對高校的現金捐贈），扣除限額為其應納稅所得額的60%。

（一）推動科研人才發展的财稅政策建議

1.加大财政支持，完善科研人才自主培育體系。一是加大财政對建立健全高校科研人才專心科研制度的投入。在經費投入上，适度提升高校基礎研究經費占研發總經費的比重，适當增加穩定性經費比重，在研究周期内給予研究人員學術探索自由與穩定經費保障，推動長期性、系統性科研開展。重視生育後回歸研究的女性科研工作者繼續科研情況，給予其最高的研究獎勵金和研究費待遇。二是加大财政對科研人才引進的投入。一方面，财政專款應設立科研人才引進專項基金，充分滿足戰略性新興産業和未來産業的發展需求，提供從引進到落地後的全方位财政支持，包括高水平工資待遇、優厚的福利待遇（如人才引進安家費、住房補貼和子女教育補貼）、良好的科研條件（如較好的科研設備、高效的保障服務和較高的學術研究與交流經費）。另一方面，加大财政對“人才計劃”的支持力度。擴大“人才計劃”支持規模并向海外青年人才傾斜。适度擴大針對科研人才的“人才計劃”學術資源享有率，将局限于少數人的“人才計劃”覆蓋到大多數科研人才，向大批有潛質年輕博士傾斜，鼓勵海外青年科研人才在我國的重大科研任務中擔當重任。

2.強化稅收激勵科研和人才引進。一是擴大個人所得稅激勵範圍。取消享受個人所得稅優惠的科技人員就職單位的限制以及獎勵形式的限制，放寬對取得科技獎金、特殊獎金免征個人所得稅的限制條件，讓更多科研人才享有更多的科技成果轉化收益。二是降低技術成果入股個人所得稅稅率。相比于其他無形資産，知識産權對人力資源的要求更高，對人力資本的消耗更大，對于科研人才以知識産權入股或換購企業股份的，可适度降低相應收益的個人所得稅稅率。三是推廣個人所得稅優惠政策。将粵港澳大灣區當前實施的外籍人才個人所得稅優惠政策逐步推廣到19個國家級新區等區域，以粵港澳大灣區目前的個人所得稅稅負不超過15%為參考标準，适當降低各地外籍科研人才的個人所得稅稅負水平，吸引和集聚更多外籍科研人才。

（二）推動高技能人才數字素養提升的财稅政策建議

1.擴大企業職工培訓費稅前扣除行業範圍。為充分提升高技能人才的專業素養和數字技能，建議将戰略性新興産業和未來産業列入特殊行業，對其中的企業職工培訓費，準予單獨進行核算并按實際發生額在計算應納稅所得額時扣除，以激勵企業自主培養高技能人才。

2.完善職業資格繼續教育專項附加扣除政策，支持職業技能水平提升。通過完善職業資格繼續教育專項附加扣除政策，鼓勵技能人才自主進行職業資格繼續教育，熟悉國際技術規則，掌握前沿技術。支持各行業的領軍企業融合國際通行規則并聯合開發職業資格和專業水平認證辦法，将行業新增認定的職業技能繼續教育納入個人所得稅繼續教育專項附加扣除範圍。

（三）推動儲備人才培育與引進的财稅政策建議

1.建立健全職業教育經費增長與管理體系。一是增加職業教育撥款，健全多元投入機制。适當提高教育撥款中職業教育占比，提升各級政府教育費附加、地方教育費附加用于職業教育的最低比例，按專業大類科學測算職業教育辦學成本，足額落實各層次職業院校人均撥款，使财政撥款與學生規模相匹配。二是探索職業教育資金多元供給新模式，支持社會力量興辦職業教育。充分用好政府采購、服務外包、職業教育發展基金等方式，引導社會資本支持職業教育發展。

2.财政專項撥款設立專項學業與教學獎。創立全鍊條獎學金和專項教學獎。為鼓勵我國儲備人才學業發展，建議參考日本特别研究員制度，設立“研究生、博士後、博士群體畢業後的就職等待期”全周期财政補貼模式，覆蓋“學業、生活、實習就業”環節，設立儲備人才特别獎學金，激勵學生潛心專業學習。建議财政專項撥款設置STEM專項教學獎，激勵相關專業的高校教師提升教學水平。

3.完善高校捐贈稅收政策體系。适當提高企業對高校捐贈稅前扣除标準的年度稅前扣除比例，激發其對高校捐贈的積極性。稅務機關可依法賦予高校直接開具公益捐贈發票的資格，捐贈單位若與高校簽訂大額捐贈協議并能提供高校開具的公益捐贈發票的，允許享受同等的稅收優惠待遇，以鼓勵社會向高校直接進行捐贈。

（本文為節選，原文刊發于《稅務研究》2024年第11期。）

轉載自：稅務研究

審核：陳士平