2022年6月25日，由中央财經大學中财-中證鵬元地方财政投融資研究所、bevictor伟德官网、中國财政發展協同創新研究中心、bevictor伟德官网粵港澳大灣區研究院财稅研究中心聯合主辦的我國省級以下财政體制改革研讨會在線上成功舉辦。來自中國社會科學院、中國财政科學研究院、廈門國家會計學院、中國人民大學、遼甯大學、山東财經大學、中南财經政法大學、bevictor伟德官网，以及中證鵬元資信評估股份有限公司的十幾位專家學者進行了發言。來自全國各地的專家學者、學生，以及社會各界人士7200多人通過騰訊會議、百度直播參加了研讨會。
本次會議由bevictor伟德官网院長白彥鋒教授主持，bevictor伟德官网黨委副書記、副校長馬海濤教授緻辭。
馬海濤副校長對各位與會嘉賓表示了熱烈地歡迎和衷心的感謝。同時，在緻辭中表達了對推進省級以下财政體制的幾點思考：第一點，關于省以下體制、事權、支出責任、收入關系和轉移支付。認為這幾個概念密不可分，前後鋪墊。在财政改革中，需要考慮這幾個關鍵詞如何能夠統籌，形成一盤棋，解決牽一發而動全身的問題。第二點，政府間财政關系與政府間關系。從大的格局來看，不能脫離政府關系單純去看政府間财政關系。第三點，關于省以下的财政體制，需要在一盤棋的概念之下，真正理清事權和支出責任兩根線，哪級政府負責辦事，由哪級政府負責支出，需要明确大的方面，同時，盡量細化責任，緩解上下級政府職能重疊的現象。第四點，需要在中央宏觀指導下結合地方自身的實際情況進行探索，不能一刀切。各地的情況存在差異，例如廣東東部發達地區和甘肅、青海欠發達地區，财政政策的期望是不一樣的。基于這種情況，需要讨論省以下的财政體制如何實現多元化。
馬海濤副書記、副校長緻辭
廈門國家會計學院副院長鄭湧教授對于國務院辦公廳《關于進一步推進省以下财政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）發表了看法，認為省以下财政體制涉及到地方政府的多層級利益劃分，涉及到利益的調整，難度很大，它是制度性、基礎性、機制性的重要設計，是劃清利益邊界，讓各方主體可預期的基礎性制度文件。鄭湧教授認為《意見》提出了幾個大的框架，一是合理劃分省以下各級财政事權，明晰界定省以下各級财政支出責任；二是理順省以下政府間收入關系。要做到參照稅種屬性劃分、規範收入分享方式，适度增強省級調控能力；三是完善轉移支付制度。強調厘清各類轉移支付功能定位，優化轉移支付結構，科學分配各類轉移支付資金；四是建立健全省以下财政體制調整機制。包括建立财政事權和支出責任劃分動态調整機制，穩步推進收入劃分調整和加強各類轉移支付動态管理；五是規範省以下财政管理。包括規範各類開發區财政管理體制、推進省直管縣财政改革、做實縣級“三保”保障機制、推動鄉财縣管工作提質增效、加強地方政府債務管理。
鄭湧教授發言
中國社會科學院财經戰略研究院副院長楊志勇研究員以《形成一個更有效提供地方公共服務的财政體制》為題發表了論述。認為公共服務型政府建設過程當中，需要解決如何有效提供公共服務的問題。從縱向來看，分級提供公共服務，需要通過分稅制财政管理體制進行。首先，經濟建設型政府的難題，就在于政府職能的界定、國家治理與财稅的關系、地方保護、市場分割的問題。地方政府追求更大的經濟總量，擁有更多的财政收入，才能提供更好的公共服務，這樣就存在短期與中長期财政規劃之間的矛盾。其次，省以下财政體制運行中的難題在于公共服務的财力保障、“三保”問題、更高品質的地方公共服務提供的問題和省以下财政轉移支付的問題。無論是什麼方面，都需要解決财政的可持續問題。省級層面主要是地方債問題，包括财政統籌和債務償還，縣鄉存在财政困難問題，其中有短期的挑戰，也需要中長期的規劃。總體來說，楊志勇研究員認為，省以下财政體制改革，需要适應高質量發展，總的原則就是要以地方公共服務效率為中心進行改革。
楊志勇副院長發言
中國财政科學研究院副院長傅志華研究員圍繞《推進國家治理現代化的高度來看省以下财政體制改革問題》展開讨論。傅志華副院長認為，省以下财政體制是政府間财政關系制度的組成部分，更是大國治理中的周期性内容。對此傅志華副院長從宏觀角度發表了三點意見。第一，省以下财政體制改革不隻是财政問題。推進省以下财政體制改革，必須放到全面深化改革的大背景下考慮。财政制度的安排都涉及到國家的制度構建、行政管理體制等方面，需要從國家治理現代化總體上考慮。第二，省以下财政體制改革不隻是地方的問題。地方政府财政體制的安排，應當放到整個财政體制改革的大背景下來思考。要繼續深化中央與地方财政管理的改革，并且在取得實質性進展的前提下解決問題。第三，強調地方各級政府财政體制的規範性，不代表各地整齊劃一。要鼓勵地方政府大膽探索，追求管理上的創新。
傅志華副院長發言
中國人民大學财政系主任呂冰洋教授分析了省以下财政體制改革應當關注的目标。《意見》中提到改革指導原則有三點：一是統一領導、全面規範；二是因地制宜，激勵相容；三是穩中求進，守正創新。呂冰洋教授認為，分析改革的目标需要解剖财政體制改革的構成。财政體制的核心是事權、稅權、轉移支付，曆次的改革都是圍繞這幾點進行。從過去财政改革文件的關鍵詞統計來看，出現最多的關鍵詞是“統一”，财政體制從上到下堅持的就是統一領導、分級管理的體制，這也與政府間關系相匹配。第二個高頻詞是“困難”，說明縣鄉财政困難是突出的問題，曆次改革都在強調通過财政體制改革保障好地方的财力。第三個高頻詞是“分擔”，分擔體現了我國治理特性，我國上下級政府很多時候是合作的關系。總體來說财政體制改革的目标大緻有财力保障、激勵平衡、風險分擔、統一市場、财政管理規範、地方政府職能轉變。财政體制改革要逐步推進，中央推動整體改革積極性，制定統一規則，地方政府也要探索适合當地實踐的改革之路。
呂冰洋教授發言
遼甯大學地方财政研究院院長王振宇教授以《省以下财政體制匹配邏輯與配套改革》為題發表了論述。王振宇教授認為，省以下财政體制改革是分稅制的産物，在分稅制改革後出現了地方财政困難和收入劃分改革問題，于是不斷的通過不同的形式改革，例如簡化政府财政層級，做基層财力保障機制的設計等。對于目前的财政體制改革，王振宇教授提出了六點意見。第一，處理好條塊治理問題，國家總體的原則是以塊為首，以條為輔，做好條塊之間邊界劃分，條塊協調是下一步要改進的問題；第二，加強和改進行政區劃，保持行政區劃的總體穩定。省以下财政體制有賴于和行政體制相匹配，需要遵循一級政府，一級财政的基本邏輯；第三，注重機制保障和改善民生。對現有民生事項合理性進行評估、合并，積極穩妥推進各類民生社會事業改革；第四，有序推進機關事業單位改革。應當完善财政供養人員收入分配制度，考慮财政供養人口以及補貼問題；第五，統籌考慮解決特殊性問題。需要考慮到收縮性地區，省以下推廣預算管理體制問題，以及一些隐性的财政體制問題；第六，強調地方财政治理，提高财政治理能力。通過标準化、信息化工作，促進财政體制的科學化、民主化、法治化過程。
王振宇教授發言
山東财經大學财稅學院院長李森教授發言的題目是《深化省以下财政體制改革需要實現的幾個“結合”》。第一個結合是實現橫向分權與縱向分權的結合。橫向分權是市場與政府關系的處理和協調，縱向分權是政府間财政管理權的劃分。橫向分權是縱向分權的基礎，劃分政府間的财政管理權限，首先需要界定政府作為整體應該掌握的資源配置權。第二個結合是央地财政體制改革和省以下體制改革的結合。中央和省級政府之間财政管理權劃分清楚，才可能為省以下各級政府之間财政管理權劃分奠定基礎條件。第三個結合是自上而下的分權和自下而上授權思路的結合。高層政府和基層政府的體制設計，需要在集權與分權之間實現穩定的均衡，既符合效率原則，又符合公平原則。第四個結合是政府間事權和支出責任劃分思路的結合。有些公共産品和服務由非政府供給主體來配置資源、生産提供的話，可以實現更高的效率。或者給定公共産品選擇合适的供給主體，可以減輕政府間事權支出責任劃分的難度。第五個結合是稅收收入劃分與非稅收入劃分的結合。合理安排稅收收入和非稅收入劃分，有利于優化地方政府的收入結構，防範地方政府的債務風險，實現地方财政的持續穩定運作。第六個結合是局部性研究與整體性研究的結合。對财政體制大部分的研究都是局部性研究，在研究事權支出責任劃分的時候，很少考慮政府間财權收入的劃分，導緻優化轉移支付的規模帶來一定的難度。對此如果把局部性的研究和整體性的研究結合起來，對優化省以下的财政體制很有意義。
李森教授發言
中南财經政法大學财稅學院胡洪曙教授以《“營改增”背景下我國地方稅體系的重構》為題分享了觀點。基于《意見》中構建财力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下财政體制以及地方稅種建設與劃分的指導思想，胡洪曙教授結合國内外情況讨論了省市縣主體稅種的構建思路。從主體稅種劃分的可行性與科學性來看，我們國家現有的約18種稅在五級政府構架下很難劃分，如果能夠在财政省管縣的基礎上改成三級構架，則是比較理想的改革前提。胡洪曙教授重點介紹了開征銷售稅與房地産稅的構想。對于開征銷售稅，胡教授首先闡述了銷售稅作為省級主體稅種的理論依據，并且基于公共服務與稅負的匹配，在消費端征稅是一個合理的選擇，而其中的難點是如何協調和增值稅的關系。對于開征房地産稅，胡教授認為從收入公平分配、公共投入“溢價回收”的角度，房地産稅是一種良稅。同時房地産稅的納稅人應為所有者，計稅依據應為市場評估價值，稅率應選擇固定稅率、比例稅率，并對土地和改良物實行統一稅率，同時不應對住宅、商業、工業等房地産實行差别化的稅收政策。對于環境稅改革，認為稅率水平應真實反映邊際社會損害與減排成本，稅率設定應給地方一定的自主權，中央應享有一定的環境稅收入以應對大氣與河流等的跨區域污染予以轉移支付。總的來說，未來省級可以考慮以銷售稅作為主體稅種，縣級可以考慮以房地産稅作為主體稅種，并改革資源稅與環境稅的稅制安排與收入劃分，從而相對提高地方自有财力水平以及稅收與經濟的适配度。
胡洪曙教授發言
中财-中證鵬元地方财政投融資研究所執行所長溫來成教授圍繞完善省以下财政體制改革，強化地方政府債務風險管理進行了論述。第一，《意見》對地方政府債務管理具有重大意義。包括明确了省級黨委和政府負總責，将地方債務管理納入省級以下财政管理體制，強調堅決查處違法違規舉債行為。第二，目前地方政府債務管理面臨的主要問題。目前的問題主要存在于五個方面：一是地方政府的隐性債務在繼續蔓延；二是近年地方政府專項債的發行規模較大、增長較快，具有較高的風險，可能會對我國财政産生沖擊；三是政府債券建設項目全生命周期的績效管理還處在起步階段，需要防範風險；四是省級以下各級政府債務的管理職責還需要進一步厘清；五是政府債務管理的問責機制需要進一步完善。第三，落實加強地方政府債務管理的政策建議。從地方政府債務管理角度來看，需要落實幾項重要工作。一是省級黨委政府總負責，加快投融資平台轉型步伐，有效管控地方政府隐性債務風險；二是省級财政部門需要加強專項債券發行管理；三是省級部門要監督地方政府開展債券資金建設項目全生命周期績效管理；四是以《意見》為依據，進一步明确省、市、縣在地方政府債務管理過程中的職責；五是以《意見》為依據，進一步完善地方政府債務管理問責機制。
溫來成教授發言
中證鵬元資信評估股份有限公司工商企業評級副總監張偉亞側重于《意見》對地方政府債務以及城投債的影響發表了觀點。第一點是分清事權，厘清财權，統籌債務。分清事權是要發揮集中力量優勢，明晰事務主導單位；厘清财權是要奠定省級與市縣财稅收入分配原則；統籌債務是要省級政府負總責，強調債務兜底。對于統籌債務，張偉亞總監認為《意見》有三大意義，一是有利于隐性債務的顯性化，二是有利于防止市縣政府的基建和債務冒進的雙循環，三是有利于均衡省域不同區縣的差異和弱區縣對于城投債的依賴。第二點是遏制隐性債務增量，規範地方債融資，盤活地方資産。隐性債務對地方政府來說是無法避免的，所以要通過規範行為，切實降低縣市償債負擔，堅決查處違法違規的舉債行為。同時需要加強省級政府的協調力度，将地方債以省為單位進行統籌考慮，提高利用地方債的效率，避免出現債務冗餘。
張偉亞副總監發言
中證鵬元資信評估股份有限公司研發總監李慧傑研究員最後進行了會議總結。李慧傑研究員表示，《意見》的出台對于完善省級以下的财稅體制，理順省級以下事權和支出責任有着重要意義，将緩解基層政府的支出壓力，有助于降低地方政府的融資沖動，控制債務規模，提升債務防範能力。面對省級以下财稅體制不夠完善的問題，《意見》将在很大程度上提升基層政府收入自給率，緩解基層财政收支的不匹配，有助于控制和防範區縣級的債務風險。最後李慧傑研究員對各位專家學者參與本次研讨會表示由衷的感謝。
李慧傑研究員發言
會議梳理了當前省級以下财稅體制改革的現狀、問題和難點，探讨了未來改革的方向與重點，為下一步的财政體制改革研究工作提供了思路，本次我國省級以下财政體制改革研讨會取得圓滿成功。
審核：劉金科
