黨的十八屆三中全會以來，我國财稅體制改革取得重大進展，中央和地方政府間财政事權與支出責任劃分取得明顯突破，确立了現代轉移支付制度的基本 框架，在促進政府間财力均等化、基本公共服務均等化以及推動國家宏觀調控政策目标的貫徹落實等方面發揮了重要作用。當前，我國正奔赴全面建設社會主義現代化國家新征程，縮小城鄉、區域和居民收入差距，紮實推動共同富裕，亟須轉移支付制度發揮更大作用。與此要求相比，現行轉移支付制度還存在一些問題和不足，重點表現在：政府間财政關系不順暢導緻轉移支付結構不合理；轉移支付制度體系設計不完善導緻均等化效果不明顯；轉移支付資金使用缺乏全面的監管和評價機制。因此，進一步改革完善轉移支付制度對于優化政府間财政關系，加快建立現代财稅制度意義重大。
在《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》關于現代财政制度改革目标的指引下，我國轉移支付制度正式進入法治化和探索改革階段，目前已經形成“縱向為主、橫向為輔”的格局，建立了現代轉移支付制度的基本框架。
2014年修訂的預算法首次在法律層面對轉移支付作出了完整的制度框架規定。2015年2月，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》進一步提出完善一般性轉移支付制度、規範專項轉移支付分配和使用、逐步取消競争性領域專項轉移支付、強化轉移支付預算管理等要求。2016年8月，《關于推進中央與地方财政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（簡稱《意見》）印發，首次比較系統地提出了财政事權和支出責任劃分，相應地對中央與地方一般和專項轉移支付的使用範圍進行了明确界定。2018年1月出台的《基本公共服務領域中央與地方共同财政事權和支出責任劃分改革方案》結合中央與地方财政事權和支出責任劃分改革，在一般性轉移支付下設立共同财政事權分類分檔轉移支付，對轉移支付體系進行了重大調整。2019年，中央财政進一步優化轉移支付分類，将原一般性轉移支付、專項轉移支付中明确屬于中央與地方共同财政事權的項目歸并，設立共同财政事權轉移支付，用于履行中央承擔的共同财政事權的支出責任，暫列入一般性轉移支付管理。設立共同财政事權轉移支付後，三類轉移支付的定位更 加明确，邊界更加清晰：一般性轉移支付專門用于平衡地區間财力差異，專項轉移支付将用于貫徹落實中央重大決策部署和引導地方幹事創業，共同财政事權轉移支付則用于履行中央承擔的共同财政事權的支出責任。
此外，盡管我國轉移支付形式以縱向轉移支付為主，名義上沒有明确的橫向轉移支付，但地方在實踐過程中有一定的嘗試，主要分為幫扶、應急和補償三類。具體而言，幫扶類橫向轉移支付以對口幫扶、對口合作為主，往往持續時間較長，服務于相關戰略和全局發展。如經濟發達地區與少數民族地區的對口支援、東北地區與東部地區部分省市的對口合作、東西部扶貧協作等；應急類橫向轉移支付以重大自然災害、重大突發衛生事件救助為主，持續時間一般較短，所涉及地區的針對性很強。如2008年汶川特大地震災後恢複重建一對一或多對一的對口支援；補償類橫向轉移支付以生态補償為主，持續時間一般位于幫扶類和應急類之間，主要用于消除效益外溢，将外部效應内部化，如浙江省和安徽省關于新安江流域上下遊的橫向生态轉移支付。
（一）政府間财政關系尚未完全理順，導緻轉移支付結構不合理
政府間權責清晰的财政關系是轉移支付制度有效發揮作用的重要前提。當前，盡管中央和地方間财政關系改革取得明顯進展，但跟事權與财權相适應、支出責任與财力相匹配的要求相比仍存在一定差距；而省以下事權與支出責任改革則相對滞後。受中央與地方之間事權和支出責任劃分不清晰的影響，部分領域地方政府承擔的支出責任仍然較重。同時中央政府也無法有效評估地方政府支出需求與收入之間的差額，使得地方均衡性轉移支付比重偏低，轉移支付結構不盡合理。而省以下事權與支出責任劃分往往是延續中央對所在地區的做法，導緻基層政府财政負擔較重，對上級政府轉移支付存在較大依賴性，不僅不利于調動地方政府積極性，而且可能會引起地方政府惡性競争，從而影響城鄉和區域協調發展。
（二）轉移支付制度設計不完善，導緻均等化效果不明顯
一方面，轉移支付資金分配方式的科學性有待進一步提高。為了保證資金分配的客觀性和公平性，一般性轉移支付在中央對地方層面主要采用因素法進行資金分配，在地方上級政府對下級政府層面采用以因素法為主、項目法為輔的分配方式；專項轉移支付總體上也遵循以因素法為主、項目法為輔的原則。然而，現行的資金分配方式在實際操作中還存在以下問題：一般性轉移支付分配缺失對财政激勵因素的應用，導緻部分地方政府對轉移支付資金的使用效率和公共服務轉化率相對低下，基本公共服務均等化效果不明顯；無法準确反映地方政府 間提供基本公共服務的成本差異，使得一般性轉移支付尤其是均衡性轉移支付無法有效消除由基本公共服務成本差異導緻的地方财力不均等；省級以下專項轉移支付資金采取簡單的平均分配方式的情況仍時有發生，既不具有科學依據，也無法體現各區域的實際情況和差異，轉移支付資金合理配置更無從談起。
另一方面，橫向轉移支付制度體系的設計缺乏統籌性指導。橫向轉移支付制度作為财政資源的平行轉移，一般由富裕地區地方政府扶助落後地區，從而實現财政均等化目标，或是資源使用地區對消耗地區進行利益補償。但是橫向轉移支付制度體系往往被定位為縱向轉移支付制度體系的補充，目前，類别、程序、标準、配套措施不夠完善，各級政府對橫向轉移支付制度體系建設的重視程度相對不足，在一定程度上制約了橫向轉移支付作用的充分發揮。
（三）轉移支付監督評價體系不健全，導緻資金使用效益不佳
一方面，缺乏法定标準監管和約束轉移支付制度運行，影響了資金使用效率。預算法僅從框架上對轉移支付制度進行宏觀指導，對轉移支付制度的具體安排更多是依據部門規章，缺乏配套的法律條文保證其執行力，地方政府對一般性轉移支付的自由裁量權過大，緻使一般性轉移支付資金出現使用方向與其功 能定位不符、資金使用效率低下等問題；專項轉移支付資金雖然明确了具體的使用項目，但在實際轉移支付過程中缺乏全面、有針對性的具體監督，造成專項項目過多而資金分配零散，導緻資金使用效率得不到提高。
另一方面，轉移支付績效評價體系不健全，影響了資金使用效益。目前，我國僅中央對地方專項轉移支付出台了相應的績效管理辦法，尚未就一般性轉移支付績效評價出台指導性文件。轉移支付績效評價工作機制滞後，評價手段難以适應轉移支付資金“點多、鍊長、面廣”的特點，導緻轉移支付績效評價工作質量和效率受到嚴重影響。在實施轉移支付績效評價過程中存在評價範圍覆蓋面不充分、評價内容不完整、評價指标設置不夠合理等問題，同時在評價結果的運用上存在“軟約束”等現象。
共同富裕的一個基本實現路徑是促進基本公共服務均等化。因此，本文建議在進一步理順政府間财政關系的基礎上，以基本公共服務均等化為目标，探索建立縱向為主、橫向為輔、縱橫聯動、符合我國發展實際的、規範的轉移支付制度框架，分類完善現行轉移支付制度，同時建立健全轉移支付監督評價體系，實現轉移支付資金效益最大化。
（一）深化政府間财政事權和支出責任劃分改革
一是合理縮小央地共同事權的範圍并予以規範。按照适宜的事權劃分原則對共同事權再次劃分，如基于外部性原則和信息處理複雜性原則，将共同事權中外部性和信息處理複雜性均低的部分歸于下級政府，上級政府提供适當支出補助；将共同事權中外部性和信息處理複雜性均高的部分歸于上級政府，上級政府可以委托下級政府進行執行，同時明确事權的歸屬主體和執行主體。而對于确實不适合轉成獨立事權的共同事權，應該在專門的法律或規範性文件中明确各級政府的支出責任。
二是适當上移省級以下政府間财政支出責任。将更适合由上級政府提供公共服務事項的支出責任上移，在減輕基層政府負擔的同時提高轉移支付資金的使用效率。
三是注重行政管理體制和财政事權劃分執行體制的協同完善，并持續推進事權與财權、支出責任與财力的協調和匹配。
（二）圍繞基本公共服務均等化的主要目标，優化轉移支付制度設計
一是以基本公共服務均等化為目标完善中央轉移支付結構安排。預算資金安排應按照一般性轉移支付和共同财政事權轉移支付為主，專項轉移支付為輔，特殊性轉移支付為補充的結構進行。對于基本公共服務，共同财政事權轉移支付資金可以直接進行轉化，一般性轉移支付通過促進财力均等化進行間接轉化。因此，為達成基本公共服務均等化目标，應優先保障共同财政事權轉移支付資金，一般性轉移支付資金在提高向基本公共服務轉化比例的基礎上可以再适當增加，專項轉移支付資金規模應被嚴格控制，而特殊轉移支付因其不定時、不定項特征，其資金應适時、适量進行補充。
二是注重科學化、合理化分配資金。加強财政激勵因素在轉移支付資金分配中的應用。将基本公共服務相關指标全面納入績效評價體系中，并把本年度基本公共服務均等化的完成程度與下一年度一般性轉移支付資金的規模相挂鈎，進而約束和引導地方政府将轉移支付資金傾斜至基本公共服務領域，提升資金使用效率和公共服務轉化率。各層級政府尤其是省級以下層面，進行一般性轉移支付和專項轉移支付資金分配時可選用因素法進行分配，并在實際執行中嚴格落實相關轉移支付管理文件中所規定的分配方法。
三是完善橫向轉移支付的制度安排、分配标準和配套措施。首先，将實踐中橫向轉移支付的運行設計上升為制度安排。對橫向轉移支付幫扶類、應急類和補償類三種類别，依據各類别的特征，在相關制度中分别确定運作方式。橫向轉移支付本質上是地區間的利益再分配問題，因此，在制定其具體運作程序時應考慮地方自主合作意願，中央政府适當減少對細節的幹涉，更多的是進行宏觀調控和協調監督。其次，橫向轉移支付資金标準應由中央政府進行科學化、規範化、公式化的測算結果後，與轉移支付各政府主體現實協商、共同決定，中央政府基于測算結果下發指導性文件，各地方政府結合實際财政需求和真實财政能力确定最終的資金規模。再次，推進配套措施的同步構建。構建充分的激勵機制，實現橫向轉移支付各主體共赢，如為幫扶類轉移支付資金支出方提供一定的優惠政策、資金接收方給予支出方适當的正向回饋等措施。探究建立橫向轉移支付管理機構，專門負責引導轉移支付主體之間的協商和交流、轉移支付資金的管理和劃撥、資金使用的監督和評價。機構的統籌管理有利于避免利益糾葛、無序使用資金。完善由社會公衆、專門機構、行政機關等監督主體組成的監督機制，鼓勵社會公衆充分行使監督權和檢舉權。
（三）建立健全轉移支付制度監督評價體系，确保轉移支付資金使用效益
一是完善轉移支付法律法規體系。加快推進轉移支付專項立法和配套法律建設。建議盡快出台規範轉移支付制度的相關法律。從内容上講，法律條文應包含轉移支付的基本原則、 目标、 種類、用途、使用、分配、監督機制、各主體權利義務和法律責任等全流程、全方位内容，從根本上消除轉移支付執行、監督程序中的随意性和模糊性，提升轉移支付的規範性和公平公正性，做到轉移支付行為有法可依。同時，實現政府間事權與支出責任劃分、稅收劃分、财政體制等與轉移支付息息相關的制度法治化。
二是健全轉移支付監管體系。首先，構建全覆蓋的監督體系。依據“監管随着資金走”原則，推動監管關口前移，加強事前審核和事中管理，促進對資金鍊條全覆蓋監管。其次，構建多主體聯動的監管體系。切實落實财政部門對轉移支付資金監管的主體責任，同時充分發揮審計、人大和第三方主體的監督作用。再次，優化轉移支付監管方式。推進現代電子技術與轉移支付監管渠道相結合，将轉移支付資金的使用效率和支出軌迹作為監管重點。最後，加強監督問責機制，強化結果應用。充分發揮問責機制，對于事後查出的問題，應明确各方責任主體的法律責任并對外公布處罰情形，對于相關處罰的執行程度應作為下一年轉移支付資金安排的重要參考依據。
三是完善轉移支付績效評價體系。首先，加強轉移支付績效評價目标管理。目标的設定應按“誰申請資金誰設定目标”的原則由各部門及其所屬單位設定，要能清晰反映預算資金的預期産出和效果，并以相應的績效指标予以細化量化描述。強化績效目标的審核，包括完整性、相關性、适當性、可行性審核。同時， 按“ 誰批複預算誰批複目标”原則，由财政部門和各部門在批複年初部門預算或調整預算時，一并批複績效目标。其次，做好績效運行監管，強化資金監管和績效評價的聯動效應。再次，在實施評價階段，一方面，加強對基層 執行單位的績效評價，将資金使用單位作為重點評價對象；另一方面，通過多主體聯動實現自評與重點評價相結合，提高轉移支付資金績效評價科學性。最後，加強對轉移支付資金績效評價應用。硬化預算績效責任約束，對績效監管、績效評價結果弄虛作假，或預算執行與績效目标嚴重背離的部門、單位及相關責任人，提請有關部門進行追責問責。逐步提高績效評價結果的透明度，将績效評價結果，尤其是一些社會關注度高、影響力大的民生項目和重點支出資金的績效情況，依法及時向社會公開，接受社會監督。建立轉移支付預算績 效問責制度，強化部門預算編制和執行的主體責任，形成“誰幹事誰花錢、誰花錢誰擔責”的制度體系。（作者馬海濤系bevictor伟德官网副校長）
來源：《審計觀察》雜志2022年第1期
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