馬海濤

财政是國家治理的基礎和重要支柱。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視推進财稅領域改革，預算、稅收制度和财政體制改革取得曆史性成就，基本确立了我國财政制度框架。習近平總書記對事關财政改革發展的重大長遠問題作出一系列重要論述，強調“财稅體制改革不是解一時之弊，而是着眼長遠機制的系統性重構”“科學的财稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這些重要論述是習近平經濟思想的重要内容，為新時代新征程深化财稅體制改革提供了根本遵循和科學指引。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出深化财稅體制改革，并就健全預算制度等作出重要部署。當前和今後一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族複興偉業的關鍵時期，深化财稅體制改革對于以高質量發展全面推進中國式現代化意義重大。要紮實有效推動各項改革任務落實，更好發揮财政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為推進中國式現代化提供堅實有力支撐。

黨的二十大報告全面系統闡述了中國式現代化的鮮明特色。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。黨的二十屆三中全會緊緊圍繞推進中國式現代化這個主題，擘畫了進一步全面深化改革的戰略舉措。

财稅體制改革是進一步全面深化改革的突破口和先行軍，必須聚焦推進中國式現代化來進行謀劃和部署。人口規模巨大的現代化要求财稅體制改革始終關注民生福祉，優化财政支出結構，重點保障基本民生，兜牢兜實民生底線。全體人民共同富裕的現代化要求财稅體制改革更加重視收入分配調節，規範财富積累機制，優化轉移支付制度。物質文明和精神文明相協調的現代化要求财稅體制改革優化教育資源配置，保障公共文化服務供給，豐富人民精神文化生活。人與自然和諧共生的現代化要求完善綠色稅制體系，完善重點生态功能區轉移支付補償機制，健全政府綠色采購制度。走和平發展道路的現代化要求踐行共商共建共享的全球治理觀，積極融入國際稅收治理，為世界提供更多優質國際公共産品，推動構建人類命運共同體。

《決定》提出進一步全面深化改革必須貫徹的“六個堅持”重大原則，其中之一是“堅持系統觀念，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系，增強改革系統性、整體性、協同性”。深化财稅體制改革必須正确處理政府和市場的關系，處理好經濟和社會的關系，充分發揮中央和地方兩個積極性，更好統籌發展和安全，在改革中實現效率和公平的有機統一。

正确處理政府和市場的關系。黨的十八屆三中全會指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。黨的二十屆三中全會進一步強調，“高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障”。随着我國社會主義市場經濟體制改革不斷深化，市場活力和社會創造力持續激發，生産力得到極大發展。但當前我國市場體系尚不完善，市場發育還不充分，建設全國統一大市場依舊存在堵點難點。财稅體制是高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分，深化财稅體制改革必須正确處理政府和市場的關系。既要更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化，又要實現科學的宏觀調控、有效的政府治理。在财政支出方面，避免政府支出責任的不合理擴張，防止政府職能越位、缺位、錯位， 推動有效市場與有為政府更好結合。在财政收入方面，堅持稅收法定、公平和效率原則，規範非稅收入管理，營造公平競争的市場環境。

處理好經濟和社會的關系。經濟發展是社會發展的基礎，社會發展是經濟發展的目的，兩者密切相關、互促共進。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，同時發展不平衡不充分問題仍然突出。深化财稅體制改革必須處理好經濟和社會的關系，既要緊緊圍繞經濟建設這一中心，大力破除深層次體制機制障礙，積極培育和發展新質生産力，又要注重在發展中保障和改善民生，着力解決人民群衆急難愁盼問題，還要堅持實事求是，盡力而為、量力而行，把保障和改善民生建立在經濟發展和财力可持續的基礎之上。

發揮好中央和地方兩個積極性。中央和地方财政關系是政府間權責劃分的基本組成部分，是現代國家治理的重要方面。當前我國财稅體制還存在中央和地方财政事權和支出責任劃分不清晰，地方主體稅種缺失，轉移支付制度仍待完善等一系列問題。深化财稅體制改革要充分發揮中央和地方兩個積極性，統籌兼顧中央的調控力和地方的發展活力。一方面，适度加強中央财政事權和支出責任，充分發揮集中力量辦大事的優勢；另一方面，适當放權給地方，增加地方自主财力，鼓勵各地因地制宜推動當地經濟社會高質量發展。構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系，實現中央和地方的良性互動。

統籌高質量發展和高水平安全。安全是發展的前提，發展是安全的保障，二者相輔相成、不可偏廢。進入新時代，國内外環境發生極為廣泛而深刻的變化，經濟運行不确定因素增多，增加了政府潛在支出責任，而财政收入增速已經放緩，導緻财政收支矛盾加大，必須更加重視财政風險防範。深化财稅體制改革要更好統籌發展和安全，完善政府債務管理制度，更好發揮債券資金促進經濟社會發展的積極作用。一方面，加快建立同高質量發展相适應的政府債務管理機制。完善政府債務分類和功能定位，優化中央和地方政府債務結構，有效滿足宏觀調控需求，更好支持落實國家重大戰略任務。另一方面，加強财政資源和預算統籌，加快地方融資平台改革轉型，防範化解地方政府債務風險，增強财政可持續性。

實現效率和公平有機統一。财稅體制涉及初次分配、再分配和第三次分配，影響效率和公平目标的權衡與實現。當前，我國直接稅比重較低，稅收對收入分配的調節作用有待增強，基本公共服務均等化水平還需提升。在推進中國式現代化進程中，深化财稅體制改革要做到統籌兼顧、有機結合，在發展中實現效率和公平的動态平衡。一方面，堅持社會主義市場經濟改革方向，充分調動社會各方面積極性，實現資源配置效率最優化和效益最大化，持續做大“蛋糕”。另一方面，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，規範财富積累機制，加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度，使收入分配更加公平合理，實現發展成果由人民共享。

在新發展階段，經濟社會發展呈現新趨勢，财稅體制面臨一系列新問題。同時，經濟社會數字化轉型加快，綠色低碳發展深入推進，給财稅體制帶來新挑戰。這些新問題與新挑戰要求進一步深化财稅體制改革，加強财政科學管理，為中國式現代化提供強大動力。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，不穩定性不确定性明顯增強，我國發展環境面臨深刻複雜變化，财稅體制也面臨一些新問題。一方面，财政科技投入綜合效益有待提升。創新是推動社會進步和經濟發展的關鍵動力，盡管我國已跻身創新型國家行列，但創新效率仍有提升空間。目前，我國财政科技投入存在分散、重複和效率不高的問題，中央财政投入比重有待提升，以更好支持重點領域創新。《2023年全國科技經費投入統計公報》顯示，中央财政科技支出3973.1億元，占全國财政科技支出的比重為33.1%；地方财政科技支出8022.7億元，占比為66.9%。另一方面，收入分配相關制度還不完善。目前我國增值稅、消費稅等間接稅在稅收收入中占比較高，直接稅占比偏低，稅收調節力度不足，導緻稅收負擔不公平，影響消費行為、經濟結構和社會公平。城鄉間教育、醫療等基本公共服務供給依然存在顯著差異，地區間發展程度不同導緻基本公共服務供給能力和質量相差較大的現象仍然突出。支持三次分配協調配套的财稅制度還不健全，第三次分配效能不足，慈善捐贈的财政補貼與稅收激勵政策仍不完善。

近年來，我國數字經濟快速發展，深刻影響經濟結構、社會治理，也給财稅體制帶來挑戰。一是影響财政汲取能力，數字經濟的流動性、虛拟性等特點對傳統稅收制度構成挑戰。二是稅收征管複雜性增加，新型商業模式如個人對個人（C2C）交易、平台經濟等，加大增值稅、企業所得稅和個人所得稅的征管難度。三是收入分配調節壓力上升，數字經濟背景下，數據成為核心生産要素，然而數據資源壟斷、數據隐私洩露等問題，加劇了收入分配的不平等。四是地方政府招商引資競争加劇，數字企業的流動性和數字技術引發的生産方式變革使得地方政府間競争更加激烈，這可能導緻一些地區采取超常規稅收優惠政策吸引企業，扭曲市場競争，甚至損害國家稅收利益。

随着全球氣候變化日益嚴峻，積極推動綠色低碳發展成為國際社會的共同目标。财稅政策是推動經濟社會綠色低碳發展的重要支撐，然而在這一過程中，财稅體制也面臨一些挑戰。一是政府綠色補貼壓力大。綠色補貼通過降低企業技術研發成本激勵高耗能企業向綠色低碳轉型，而企業轉型所需資金規模巨大且必須長期持續投入，收益又具有較強不穩定性。我國綠色補貼主要依托政府财政資金投入，其龐大的資金需求與單一的融資來源加大了财政壓力。二是綠色财稅政策執行效率有待提升。綠色财稅政策的制定、落實往往需要财政、稅收、環保等多個部門跨部門協作。此外，綠色補貼發放和相關稅收優惠涉及企業申報、部門審批、資金核實和發放等多個環節。多部門協作及較長決策鍊條容易影響政策執行效率，進而降低财政資金的使用效率。三是綠色稅收體系有待完善。盡管綠色稅收政策已初步建立，但征稅範圍較窄，稅率設定未充分體現差異性，稅收優惠措施還不夠健全。這些問題影響綠色稅收政策在引導經濟社會綠色低碳發展方面的效力。

科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的内在要求。黨的二十屆三中全會對深化财稅體制改革作出部署，特别聚焦預算制度、稅收制度、中央和地方财政關系這三大關鍵領域。貫徹落實深化财稅體制改革部署，必須更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效，确保各項措施相互銜接、有序推進，加快健全适應高質量發展和中國式現代化要求的财政制度，為全面建設社會主義現代化國家貢獻力量。

健全預算制度。強化預算剛性約束，持續提升預算管理水平和财政治理效能。第一，加強财政資源與預算統籌，增強重大決策部署财力保障，健全财政資源統籌機制。強化一般公共預算、政府性基金預算、社保基金預算、國有資本經營預算四本預算的統籌，全面落實取消一般公共預算中以收定支的規定，将應當由政府統籌使用的政府性基金項目轉列一般公共預算，合理确定國有資本收益上交比例。強化增量與存量資源統籌，完善結餘資金收回使用機制。在強化收入統籌基礎上，優化支出結構，保障教育、科技、就業和社會保障、生态環保等重點領域，确保重大決策部署落地。第二，完善國有資本經營預算制度，建立規範透明、标準科學、約束有力的預算制度。規範預算收入管理，強化法治約束，擴大預決算公開範圍，細化内容，改進方式，提高公開内容的可獲得性、及時性和規範性。健全考核激勵機制，合理确定預算收支規模，完善監督制度。第三，深化預算績效管理改革，提升政策效能。擴大重點績效評價範圍，提高績效評價質量，促進财政資金和項目支出績效評價結果公開，将績效目标與資金分配挂鈎，強化評價結果運用。完善基本支出标準，加快項目支出标準建設，健全基本公共服務保障制度和預算執行管理體系。全面推進預算管理一體化，推動中央與地方财政系統信息貫通，動态反映預算安排與執行情況。

健全稅收制度。優化稅制結構，更好發揮稅收制度籌集财政收入、調控經濟運行、調節收入分配功能。第一，研究與新業态相适應的稅收制度。現行稅制與數字經濟發展不相适應問題亟待解決，應通過稅收促進數字經濟規範發展，推動新産業、新模式持續湧現。考慮引入适配數字經濟的稅法規則，優化數字經濟發展環境。完善要素參與分配機制，建立數據要素客體化機制，明确征稅對象的法律形式和權利結構。第二，保持宏觀稅負基本穩定，健全直接稅體系，逐步提高直接稅比例，充分發揮稅收在收入分配中的調節作用，完善高收入者個人所得稅征收管理。完善綠色稅制，全面推行水資源費改稅，改革環境保護稅，完善增值稅、消費稅、企業所得稅等有關促進綠色發展政策體系。第三，深化稅收征管改革，加強涉稅信息收集，優化稅收征管流程，提升征管效能。建立多部門聯動機制，加強數據資源開發利用，推進稅務與其他有關部門信息系統互聯互通。全面落實稅收法定原則，科學評估并逐步取消不合理的稅收優惠政策。

完善财政體制。政府收入劃分、事權和支出責任劃分、轉移支付制度安排事關國家長治久安。《決定》強調建立權責清晰、财力協調、區域均衡的中央和地方财政關系。要堅持辯證思維，從國家整體利益出發，統籌兼顧中央的調控力和地方的發展活力，理清權責關系，更好發揮中央、地方和各方面積極性。第一，應優化中央和地方收入劃分。增加地方自主财力，為地方履行事權匹配相适應的财力。逐步構建規範、穩定、可持續的地方稅體系，拓展地方稅源，适當擴大地方稅收管理權限，優化共享稅分享比例。推動消費稅改革，強化其調節引導作用，将更多高耗能、高污染産品納入消費稅征收範圍，增加奢侈性消費的稅目設置，推進消費稅征收環節後移并穩步下劃地方，提升地方政府财政自主性與靈活性。第二，完善财政轉移支付體系。推動完善轉移支付法律制度，将實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，确保專項轉移支付和一般性轉移支付的規範性。健全轉移支付分類管理機制，對轉移支付的功能定位、分類體系、設立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統規定。清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣财力同事權相匹配程度。健全轉移支付監督評價體系，完善全覆蓋、全鍊條的轉移支付資金監控機制，進一步規範轉移支付預算編制、執行和資金使用、管理等行為。

（作者系教育部習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、bevictor伟德官网校長）

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