編者按：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》指出，“健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，适當提高直接稅比重”是“十四五”時期至二〇三五年建立現代财稅體制的重要内容。财政部部長劉昆在《<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目标的建議>輔導讀本》發表題為《建立現代财稅體制》的文章。文章提出，“十四五”時期，要“健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重。健全以所得稅和财産稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重…按照‘立法先行、充分授權、分步推進’的原則，積極穩妥推進房地産稅立法和改革。”
bevictor伟德官网“房地産稅研究”課題組（簡稱）于2014年初立項，由bevictor伟德官网馬海濤副校長和美國西拉丘斯大學（Syracuse University，雪城大學）侯一麟教授領銜。課題組于2015年形成了《中國房地産稅實施政策建議》并邀請國内智庫專家進行小規模發布。課題研究的濃縮稿以《中國房地産稅設計原理和實施策略分析》為題發表于《财政研究》（2016年第2期）雜志。現将該研究在國内智庫專家的發布稿與各位讀者共享。
中國房地産稅實施政策建議
課題組組長：侯一麟（美國西拉丘斯大學）、馬海濤（bevictor伟德官网）
一、概要
本文是“中國房/地産稅研究項目”系列研究之二（注：系列研究之一已于2014年在科學出版社出版，題為《房産稅在中國：曆史、試點與探索》），“稅制要素設計”的政策建議版，提出中國房地産稅的設計框架和稅制要素的幾個要點。第一期報告重點說明，現代房地産稅作為一項财政制度和一個治理手段，在中國當前的社會經濟發展階段可用、适用，并且可以一石多鳥，有助于解決一系列前期改革中積累的深層次問題。
本階段研究重點提出：财政稅收制度要與社會經濟發展相匹配。每當一個國家的總體發展、尤其是經濟發展快速推進時，财政稅收制度往往适當超前，以便為社會發展奠基鋪路。中國自1970年代末以來的改革進程證明了這一點。我們認為，中國的發展又走到了這樣一個節點，需要财政稅收制度再先行一步。本建議書結合稅制設計原理中的公平、效率、稅收充足和可接受性，重點考慮房地産稅實施的策略、步驟。本文還着重提出，在中國設計、開征房地産稅應當避免西方國家走過的彎路和可以規避的失誤。
本文主要結論如下：一、積極、穩妥地推進實施房地産稅，形成由個人所得稅、增值稅、房地産稅為主，中央地方有機連貫的稅制體系，與迅猛發展起來的房地産市場相匹配。所謂“積極”，是指中央政府盡快做出實質性的制度安排，以便後續步驟在各地有序、穩步地推出。“穩妥”是指設計框架務須理論上站得住，程序和操作層面上行得通，政治上充分考慮社會各階層的長期可接受性。
二、拟開征的中國版房地産稅，要最大限程地做到公平，同時充分考慮經濟效率和稅收征管可行性。“公平”是指納稅人不管對此稅種看法如何，都承認稅負合理、與納稅人擁有房産的價值吻合。房地産稅公平是對全部納稅實體而言，超出特定時段、涵蓋房地産使用周期的。“效率”是指最大程度地避免造成納稅人的行為扭曲。平衡公平與效率兩方面，寬稅基、少豁免甚至無豁免是最好的選擇，可以極大地促進稅收征管，有利于房地産稅順利實施。發達經濟體的長期實踐證明，針對某些特定群體的減免或差别稅率，其動态結果并不公平，随着時間推移，不公平的程度逐步放大，造成嚴重的社會問題。房地産稅作為受益稅，其公平性不必體現在減免或區别稅率，而是平等待遇、規範評估和劃一征管。在這個意義上，房地産稅的公平是與效率并行不悖的。
三、在國家層面由全國人大立法，确定房地産稅為地方稅，授權地方立法機關通過相關地方性法規，征收地方房地産稅。這裡所講“地方”特指區縣及以下基層政府。各地根據自身情況，制定稅制細節。各地可以考慮稅收細節公布後的二至五年為征收前的導入期；在此期間，相關企業、家庭和個人可以根據房産所在地的房地産稅實施細則對各自的投資和财産等做出調整，以減少震蕩，破除阻力。
四、中國開征房地産稅的直接目的，固然是為基層政府能夠更好地提供基本公共服務籌集穩定可靠的自有财源，間接和最終目的是多方面的，旨在從從多個維度促進改善地方治理。
五、開征新稅沒有完美時機，但從各方面情況判斷，我國開征房地産稅宜早不宜遲；越延遲各種不利因素越會加大。
二、原理綜述
在一個國家的經濟社會發展進程中，适時開征房地産稅是必要的，具有普遍性，是經濟社會發展的必然和結果。理由有三個：
一、從間接稅走向直接稅是現代社會國家财政治理能力提高的綜合表現。所得稅、（廣義的）消費稅（“消費稅”在此為泛指，是對消費所征的稅，包括國内的增值稅和營業稅，不特指國内現行的“消費稅”）和房地産稅是三個主要稅種，各控制一個主要方面。我國現行所得稅制及其征收辦法存在很大漏洞，個人所得稅收入占每年稅收總額的比重隻有6%（2013年）。即大量灰色收入、非正式經濟未納入稅收範圍，大批高收入、資産豐厚人群的主要收入及資産繞過了所得稅，沒有較好地實現累進式所得稅的目标。增值稅從每個時點觀之，有“累退稅負”之嫌，況且富豪人群的大筆消費很多在國外發達國家實現。房産占有的兩級分化嚴重并顯現加重趨勢，不開征房地産稅違背公共财政的基本原理，不符合中國現實國情。
二、開征房地産稅是提高政府财政治理能力，尤其是基層治理的一個關鍵環節。首先，開征房地産稅與财政分級制相關。基層政府直接從事提供基本公共服務，需要有穩定、可靠的自有财源，這是公共财政的基本特征之一。是否開征房地産稅、在什麼階段開征，還與基層政府的治理能力相關。基層政府比之高層級政府具有信息優勢，掌握居民大量一手的實時材料；但這隻是一個天然特征，優勢未必能自然轉化為能力。房地産稅作為直接稅，其評估、征收和管理一方面有很高的技術和專業要求；另一方面，直接面對當地納稅人，對政府的掌控能力、公衆的信任接受度提出實實在在的挑戰。所得稅、增值稅和遺産稅的稅基具有很強的流動性，适合高層級政府征收支配。與之相比，房地産不可移動，稅基穩定，稅政繁雜，對實時信息要求高，最适合基層政府。從稅政角度看，新中國建國後不久即幾近取消稅收，近幾十年主要依靠間接稅，稅政機關及其工作人員不善于、甚至懼怕直接跟個人納稅主體打交道。這是必須盡快扭轉的，是實現稅政管理意義上真正現代化的不二選擇。
三，開征房地産稅有利于調節家庭和個人的住房消費，使之趨于節約、高效、理性化，與家庭收入以及當前需求相關。全社會不是住房擁有率越高越好，家庭未必擁有住房越早越好，個人不是住房越大越好。
綜合以上三點，房地産稅尤其适合中國現時國情，因為自1990年代中後期以來，我國在财政體制上有兩個相關的問題，一是地方财權、事責不匹配：收入上斂，事責下推，使基層财政捉襟見肘，中央和省級轉移支付不能從根本上解決基層自有财力匮乏的難題。二是個人所得稅制還遠不完善，漏洞多、逃稅數量大；财政收入主要依賴增值稅和其它間接稅，而不是個人所得稅。在地方政府層面也存在兩個大問題：一是地方收入嚴重依賴土地财政，其不可持續性已經非常明顯；二是政府與民衆之間信任關系遠低于理想水平。這兩個方面的四個問題集中說明，開征房地産稅契合中國現時的國情和發展階段，有助于化解社會經濟發展中諸多問題。
關于房地産稅在現時中國的可行性，表面上似乎不大，但事實上已經有根基和需求。一、大中型城市中的很多中高檔小區都收取物業費，用于提供額外服務。業主委員會類似“居民私人政府”，規範土地和房屋的使用。物業費實行多年，已悄然為征收房地産稅打下了社會心理基礎。二、新房地産稅與現行稅制的關系，不全是增加稅負，還是稅收置換，更是整合現行尤其是交易環節中的相關稅費，盡量做到稅負中性。三、理清各級政府的事權事責，至區縣以至街道鎮層級，增加基層自有财權。這些是下一步深化改革迫切需要攻關完成的，會深受基層政府歡迎，調動其施政積極性。
本文使用的經濟學和公共财政原理都是通則，概括為：稅負公平、注重效率、稅入充足、稅政得當、透明運行。這五條相互獨立，更相互支撐，相得益彰，缺一不可。
2.1 稅負公平
房地産是家庭财富積累的重要體現之一，且地理位置固定、外觀和面積顯現、價值容易評估，故這個稅種是否公平、公平的标準和尺度是否經得起全社會的檢驗，是房地産稅能否為公衆接受的關鍵，是該稅能否發揮設計功用、提高基層治理水平的試金石。
公平，一方面是事實，另一方面是個人感受及社會輿論。即使事實公平了，當事人未必感覺到公平。個人公平感受出自比較。即使過程和結果在事實上是公平的，如果公開不及時或者透明不充分，都可能使當事人産生懷疑，降低其公平感。如果懷疑者衆，不承認其公平性，使政策措施不受歡迎，就形成社會輿論問題。
稅負公平，涉及稅種設置、稅負配置和稅收使用諸環節。稅種的設置，所有公民一視同仁，全部可征稅資産平等考量。稅負公平要求稅基統一，稅率一緻。稅基統一指凡稅種設置範圍内的應稅物，均納入稅基。稅率涉及到橫向和縱向兩個維度。橫向指相同稅基的納稅人應用相同的稅率。縱向指納稅人擁有的稅基越大，适用的稅率越高，即累進稅率，其出發點是擁有稅基大說明個人支付能力強。若不區分個人擁有稅基的大小，可施行單一稅率。收到的稅款應當用于普惠性項目，使全體納稅人受益。
具體到房地産稅，其公平涉及到上述所有方面；但更重要的是其獨有的幾個特征。首先，房地産稅作為一種狹義的财産稅，其每年的納稅額與房地産所有者的當年現金收入未必有很高的相關性，因為應稅額是由房地産的價值決定的，而不是其現金收入。公平就是采用統一标準，平等對待所有應稅人。不論高收入或者低收入階層，都面對同一個稅種。不管家庭消費取向如何，一視同仁。房地産也是一種投資手段，跟股票市場一樣；房地産稅也不應仇富，不該歧視投資者。
第二，讨論房地産稅公平有至少兩套思路，一是受益原則，二是支付能力原則。按照受益原則，誰受益誰納稅，不論收入多寡。既然房地産稅是地方稅種，其收入用于當地基本公共服務，全體居民受益，那麼所有居民都應當無條件地按照當地統一稅率繳納。若強調以支付能力為衡量公平的标準，并且以房地産的檔次、面積大小代表支付能力，采用累進稅制，那麼有至少三種累進稅（多級稅負）辦法可以考慮：一、按照房産類别：豪宅、别墅等高檔房産采用高稅率，一般、普通住宅采用低稅率。二、按照房産面積：面積越大，稅率越高。三、類别加面積。但這三種辦法都會造成房地産開發商和消費者的行為扭曲，從而降低經濟效率。譬如在第一種情況下，開發商會迎合市場需求，在高檔、别墅、豪宅等的定義特征上打主意，造成市場扭曲。若按面積設檔，如100，200，300平米等，必然出現大量湊檔現象，即99平米，199平米，299平米等。第三種的結局跟第一和第二相同。所以，最可靠、公平的辦法是根據房地産的當年市場價值，施用統一稅率。其實，衡量公平時，不僅要考慮納稅額，還要考慮對公共服務的需求。即使按照統一的稅率乘以房産的市值征繳，低中高三類家庭納稅額相差懸殊，而對公共服務的需求基本相同，這樣，其中已經嵌進累進稅的因素了。
第三是稅則稅率對所有納稅人一緻，不一緻就會造成不公平。美國很多州都制定法律，規定根據其類别或者産權人，給予一些不動産以稅收優惠；還有對不同類别的不動産以不同的評估系數。這些區别性的辦法很受選民歡迎，但很不公平，因為對某些類别的優惠是以對其它類别的歧視為代價的。産權人自住房産的優惠由來已久，施行很廣，在選舉政治中大受歡迎，但帶來極大的不公平。對民宅的優惠帶來對産業用房用地的高稅率。無優惠之公平才是真正意義上的、可持續的公平，可稱為“大公平”。
在經濟高速發展、城鎮化快速推進期間，個人和家庭現金收入增加快，資産積累迅速，不動産是最主要、顯著的可視表征之一。同時，收入和财富差距明顯加大，社會大衆心理容易由于比較式反差而形成不滿情緒、甚至演化為仇富心理。再加上我國的個人所得稅征繳漏洞大、占總稅收的比例低，沒能在收入調節方面起到應有的作用；增值稅成為主要稅收手段，有累退之嫌，高收入群體有相當一部分消費不在國内，造成稅收流失。在這個背景下，盡早開征房地産稅，有助于調節收入，緩解憤懑情緒，化解社會矛盾。
2.2 注重效率
公共财政所謂“效率”是“經濟效率”，指最大程度地避免經濟人的行為扭曲，盡量不使應稅人為了避稅而改變應有的經濟行為。從政府征稅的角度，就是制度設計提供什麼樣的激勵，使納稅人比較樂于遵從稅則；即使納稅人設法逃稅也很難做到，因為簡單地改變行為無法逃避應納之稅，也改變不了應納稅額。這就是稅制的“優化”設計。
設計優化的稅制，處處觸及公平問題，例如使用橫向還是縱向的公平概念，按照受益原則還是支付能力原則，基于某一特定時點的靜态公平或是以涵蓋個人終身收入的動态公平等。宗旨是不因為考慮公平而削弱效率。在中國目前的背景下設計房地産稅，尤其不要為了達到表面公平而損失效率。把房地産稅确定為地方稅，規定其收入用于地方基本公共服務，使該稅明确成為受益稅，有利于從根本上提高大衆對這個稅種的承認和遵從，進而提高該稅的經濟效率。在這個意義上，稅種的經濟效率和稅制設計的可行性是相互促進的。
采用寬稅基是優化稅制的關鍵，稅基越寬，逃稅避稅越難，經濟效率越高。不要把社會福利政策嵌入房地産稅。最寬的稅基似乎有損形式上的公平、降低此稅的可接受性，但實際上最公平。是否給予政府機關和事業單位豁免，需要仔細斟酌，盡量少豁免，避免漏洞。對特殊人群的照顧通過其它形式體現。有些國家給予民宅優惠待遇，其目的是提高政治上的可接受性，但長期實踐證明，這些做法結果并不公平，對效率損害很大。在中國設計房地産稅要吸取這些教訓。另外，寬稅基還有助于提高建築使用效率，加強公衆監督。稅基寬能把稅率壓到最低，從而增加房地産稅的可接受性，使新稅可行、易行。
開征房地産稅有利于調節家庭和個人的住房消費，使之趨于節約、高效、理性化，與家庭收入、人數及收入需求彈性系數高度相關。房産是家庭最大的長期投資之一，多數家庭從銀行貸款，購房後每月還貸，所以事關當下消費與中長期消費。在首付比例高、數額大時，往往是小兩口買房，雙方的老人暫借或支持一部分甚至承擔全部首付，然後小兩口還貸，這又是當代與代際消費了。所以，從全國宏觀講，不是住房擁有率短期内越高越好。對年青人來說，不一定擁有住房越早越好。對所有消費者來講，更不是住房面積越大、檔次越高越好，都要根據個人當下和将來若幹年的收入、家庭人口和需要來調節。
有些開發商先入為主地認為，開征房地産稅就是扼殺房地産行業。這個觀點沒有依據。從理論上分析，開征房地産稅會擡高房價、壓低需求和供給。房價中擡高的部分，根據市場供求狀況，買方和賣方之間承擔。從需求方面講，住房是剛性需求，我國人口多的國情和快速城鎮化的推進，都帶來很大的剛性需求。随着居民收入不斷提高，已經有房的家庭要求改善住房條件的需求也逐年增加。這兩種需求合并，帶來的巨大的市場潛力會持續多年。房地産稅開征後，消費者的需求和購房行為趨于理性化，沖動型消費明顯減少，總體需求不會出現大的波動。開發商擔心的是政策無規律地反複變動，使企業發展規劃和财務安排無從下手，造成損失。實施房地産稅旨在使房地産行業走上可持續之路，有助于規範市場秩序，應該是開發商所歡迎的。
提案舉例
自從2011年初滬渝兩市房産稅試點以來，在全國推廣房産稅引起了越來越多的關注和猜測。迄今為止，出現了數個廣為流傳的辦法，其出發點都是強調公平，為了增加提案的可行性。舉三例簡要分析。
提案一：按家庭或人均基本住房面積扣除。即劃定範圍内的面積免稅，超出部分應稅。這個提案強調照顧低收入人群和弱勢群體，但問題明顯。首先，如何定義家庭，一口還是三、四口人？為方便照顧老人三代同住的怎麼對待？按戶籍還是婚姻關系？其次，若按照人均面積扣除，如何考慮房産的檔次、區位？同樣的人均30平米扣除，住别墅的與住普通住宅待遇就出現了天壤之别。相同檔次、大小的房子一棟在市中心，事事方便；另一棟不在鬧市但在公園旁，環境優美、清靜；還有一棟在郊區，環境差，交通、生活、就學、就醫、上班事事不便。這樣三棟房子相同待遇，字面上公平，實際上對低收入人群和弱勢群體極不公平。
提案二：各戶第一套住房扣除。即承認目前很多家庭擁有兩套以上房産的事實，保護這些人的既得利益。但問題跟提案一相似：如何定義“戶”？如何對待不同面積、檔次、位置的房子？這個提案的突出問題是，多房戶都會要求扣除大套、高檔、位置好、價格貴的。于是，中心城區、風景名勝區、優秀學區等地的稅基消失，取而代之的是遠郊區、環境差、不方便區域的房産。這樣的方案是對大衆、多數後來購房者的歧視。
提案三：隻做增量，存量房暫不征稅。即新房上市就納稅，舊房待至上市交易或繼承過戶時再開始納稅。這個提案的出發點，是考慮到新稅開征阻力巨大，設法減少阻力，使新稅盡早上路；但問題在于把短痛變成長痛，造成長期不公平，尤其對急需改善住房條件的。例如：一無房戶為解決剛性需求購房，一旦買了房馬上就要繳稅。與之對照，另一戶在新稅頒布之前早有5套，卻無需繳納，還把多餘房産出租獲取租金，加劇兩類待遇的區别。這樣做是對多數人不公。
這三個典型提案的相同之處，是看似追求公平或者便于新稅實施，實際上都包含至少三個重大缺陷。一、所追求的公平實際上隻是對一小部分人，對被排除在外的大多數人會造成大面積的不公平。二、一旦實施，會造成房地産商和消費者的行為扭曲，造成很大的效率損失。三、加大征管難度，使稅務部門無從下手，無法應對各種漏洞和民怨，使新稅無法施行。
建議方案：綜合考慮公平、效率、住房消費及房地産開發企業的行為諸方面，建議采用以下三條：一、不考慮家庭、人口因素，不設減免，普遍征收。二、不考慮房産的檔次、位置、面積，統一按照價值征收。三、房産價值以當年市場價值為基準。
2.3 稅入充足
政府層級之間的分工要求地方政府擁有穩定的自有财源，以便建立權責明晰、高效負責、便于監督、易于實施的财政收支體系。為了改善地方治理，使基層政府切實服務于當地民衆、貼近民衆，完成其應當履行的基本公共服務職能，建立政府與公衆之間的信賴關系，有必要給予基層政府一個獨立的稅種。為此所設計的房地産稅必須能夠實現穩定、充足的收入，這是在中國當下開征房地産稅的目的。以稅負公平和高效率為基點，隻要使用最寬的稅基，即使稅率很低也會實現可觀、穩定的收入。
我們用東中西部16個省區直轄市的抽樣區縣進行了測算，以1995，2000和2005至2010各年的人均年度可支配收入，剔除食物、衣着、醫療、通勤四類基本生活成本得到淨可支配收入，取其10%作為分子，再以各地人均住房面積乘以當地平均房産單價作為分母，得出實際稅率。以2010年為例，北京最低為0.44%，内蒙古最高為1.39%。用這個稅率乘以各地房産總市值，估算得出區縣财政收入可增加10%至40%。當然這個估算很粗略，但可以得知房地産稅具有很大的稅收潛力。
各地市自1990年代後期開始的土地出讓金收入，原本是分稅制實行後，地方政府财力不足，中央與地方博弈的無意之果，近20年來愈演愈烈，成為地方基本建設的主打财源，這是好事。但國有土地出讓，40至70年的租金一次性變現收取，促使房價飙升，民怨沸騰。這種做法不可持續。土地出讓金中為促使城鎮土地集約使用而收取的部分，應當繼續，這是國情使然，也是通行做法；但地方政府純粹套取現金的短期行為部分則應當盡早終止，代之以房地産稅，每年持續征收。基本建設所需大筆資金，可以用房地産稅作擔保，發行長期建設債解決，再逐年用房地産稅入償還。
完全靠财政轉移支付支撐地方支出是不切實際的。從基層政府方面看，缺乏責任和動力，久而久之必然造成并引發道德風險問題。中國自分稅制以來20餘年的實踐證明，一些西部地區已經有明顯的“等靠要”行為模式。從公衆需求觀之，地方公共服務支出不與當地當時稅收挂鈎，必然刺激居民對服務的過度要求，也是道德風險的一種表現。所以，房地産稅作為地方自有财源，其稅收收入要指定用于當地基本公共服務，使稅收與服務數量和質量挂鈎。
房地産稅入作為地方自有收入，提供基本公共服務的結果之一是随之産生的地區間财政能力差距。由于地區間稅基存在差距，把房地産稅确定為地方主要稅種必然造成地區間财政資源的不平等，并因此造成公共服務種類、質量和數量甚至在同一個城市内出現較大的差距，這是開征地方房地産稅難以避免的一個困惑。為了至少不進一步擴大由于經濟發展程度不同造成的同政區内的區縣間财政差距，可以考慮把房地産稅設為市與區/縣之間的縱向共享稅，譬如：30%的收入由市政府統籌，用于縮小地區間橫向差距，其餘70%由基層自行使用。這個比例由各省、市自主确定。
2.4 稅政得當
新開征的房地産稅成功與否，其征管程序和環節是否公平、高效，是該稅能否獲得社會認可、低成本運行的關鍵。本文所講房地産稅政主要指：評估機構、評估頻度、稅額繳納、申訴評議等。任何稅種無不是由需要而産生、設立，再經過實踐逐步完善的，其演化過程就是逐步提高公平、效率，再适應特定的社會實際、便于征收。
稅基評估是開征房地産稅的基礎步驟，屬技術性範疇，容易造成并引發公平效率的問題，使該稅的可接受性和可行性大打折扣，必須仔細對待。本文隻讨論住宅和工商業房地産，暫不考慮農業用地和農村民居的房地産稅事宜。評估手段、方法等是純技術問題，有其它國家多年的成熟經驗可以借鑒，在中國都做得到。相關部門已經做了大量的前期研究和準備工作，包括培養、培訓技術人員。本文不重複讨論。
評估機構：區縣級或地級市政府單獨設置一個部門，負責房地産稅的稅基評定。評估不與稅收部門重合，亦不交給社會或私營機構負責。設置在區縣一級有三個原因：一是區域不緻過大，該部門可以掌握充足的實時信息，支撐評估。二是在這個規模，評估可以有規律地經常進行，不因評估跟不上市場變化而造成不公平。這個規模還有利于評估做得透徹。三是區域又不過小，免得造成比鄰區域間評估的較大差異。
稅基評定：稅基采用當年、當地市場價值，即從價計稅。這是發達國家的共同經驗，有實踐和理論支持，是公平、合理、高效的。從租計稅本來就不是一個完整的體系，租金不易确定，也不通用，所以不适用于中國現實。從量計稅從根本上就不公平，亦無法實施。以前使用這個辦法的國家也在轉向從價計稅。中國不應重複這些錯誤。
評估頻度：最好每年一次。由于網絡信息系統的廣泛采用，信息的自動采集和批量分析變為現實，這是完全可以做到的。尤其把評估機構設在區縣級政府，其評估對象規模适度使年度評估不難。一年多次即使做得到，也沒必要。
申訴評議：設立由當地政府、居民和私營部門中專業人士等三方以上人員組成的自願性的委員會，分别代表不同利益訴求，專門評議對稅基評估的投訴。
稅政易行：稅款的征收和繳納都本着提高納稅人遵從意願、降低遵從成本的考慮而設置，以有利于稅務部門開展工作，盡快提高跟納稅主體直接征稅的能力和水平。征繳工作全部由區縣級地方稅務機關負責。按年征收、年内分期繳納是較好的選擇。按照中國人的生活習慣和規律，新年前把下一年的征稅通知寄發房産産權人，以便其計劃下一年的收支。稅款的繳納可以按季度，甚至按月繳納。在轉賬手段方便的前提下，增加繳納頻率不會給納稅人帶來不便或增加負擔。
2.5 透明運行
稅制的執行需要社會公衆的信任和支持；獲得信任和支持，稅政透明是關鍵。透明是公平的基石。若稅政透明，即使稅制設計之初有諸多不當、不公，基于壓力和互動，會很快矯正，走向公平。反之，即使稅制設計得當、公平，若稅政不透明，也會引起猜疑，難以獲得應有的公衆支持和信任，使稅制執行受阻。由于不透明，稅制可能因為缺乏動态矯正機制而逐步與實際脫節，變得不盡合理、不夠公平。由于不透明，腐敗等惡習會滋生。盡管房地産稅因其固有的彰顯性和高稅額而不受歡迎，隻要透明運行做得到位、充分，可以增加其公平度和可接受性。所以，透明運行是中國開征房地産稅執行環節的關鍵。
透明公開是實現、體現、落實公正和公平的保障措施之一，而且是獲得公衆支持的關鍵。公正、公平感是公民個體在确知自己和他人的比較之後才能建立的社會感受。這種感受時時經曆證實、去僞才能牢固樹立，得以确立。稅政公開、透明的主要内容有以下四項：一、稅基全部、全年公開，便于全民監督。二、征稅過程透明，公布所有期限。三、納稅進展等相關情況公開。四、稅入使用公開。這些都可以在當地政府評估部門和稅收部門網站的專門網頁上公開，免費查詢。每項内容規定在完成的若幹工作日内上網。
不動産登記中的房地産登記在區縣級落實。全國統一登記、全國聯網不是征收房地産稅之必要條件或充分條件。不動産登記務必在基層由當地房地産稅評估人員确定每宗房地産的所有特征。
房地産稅的收入預測、征繳和執行的結果以及稅入的使用，都納入區縣級政府的年度預算。就是說，基層政府不是獲得一份免費的午餐。打個比方，他們得到的是三分收入、四分責任和三分監督。居民每年直接從口袋中掏出一部分收入交給當地政府，目的是得到充分、高質量、有保障的服務。他們睜大了眼睛時刻盯着。客觀上，這有利于建設貼近民衆的政府。
三、實施策略
實施新稅有兩個關鍵方面：一是各階層對稅制的認知和接受程度，即“政治可接受性”；二是征繳方便易行，即“管理可接受性”。我們認為，下列五項是關鍵。
3.1 全民參與房地産稅立法讨論
提高新稅的政治可接受性，是一個時間流程，無法跨越，隻能一步步走。充分利用從頭設計稅制及其實施細則的機會，實行公開、參與式立法，聽取各界各階層的意見。把立法過程延長、尤其是從定稿到批準再到生效的過程，使其成為一場廣泛的普及、認識房地産基本原理，理解房地産稅法，支持該法的全民啟蒙讨論。這樣做有五個好處：一、參與面廣、深入。平面媒體和網絡媒體會全面報道跟蹤，使讨論深入人心。二、普及與房地産相關的經濟原理、市場規則和法律法規知識，使讨論建立在理性、有序的基礎之上。三、這個過程是信息全面公開的，客觀上培訓了納稅人的納稅心理預期和程序準備；同時也是對各級政府公務員和官員的培訓，為後續實施奠定基礎。四、這樣的過程必然也同時建立了監督執行的條件，有效預防腐敗，恢複、重建公衆與基層政府之間的相互信任和支持關系。五、房地産稅法與其它需要嚴格保密的法律不同，公開讨論的目的，就是給相關企業和消費者時間，讓他們有時間對投資和持有資産進行調整，有利于減小阻力，提高全社會總體經濟效率。
3.2 中央授權地方實施
全國人大立法，制定全國房地産稅的若幹基本條款，并授權地方政府開征房地産稅。省級人大根據本省經濟結構和發展程度、人口結構及其它方面的情況，把基本條款細化，制定房地産稅實施細則。地級市人大根據當地實際，酌情制定進一步實施辦法，然後由區縣政府組織實施。這是一個典型的分級财政制度下的稅種授權，由中央進行頂層設計，然後逐層細化、使之适應當地實際。由于房地産稅的内在特殊性，全國統一的一套稅則和實施辦法，不論在政治的可接受性還是管理的可接受性上，既無必要、也不科學，是難以行通的。
3.3 地方自主、不求劃一
提高房地産稅政治可接受性的另外一個要點是地方自主，不求劃一。就是說，各地得到中央和省級政府授權後，可以根據當地當時的經濟社會條件，通過法定程序，自主決定是否開征房地産稅，即：允許有的地方在相當長的時間内，選擇不開征此稅。在觀察其它地方的征稅及使用實踐之後，再自行決定何時開征。這是一個自然的實驗過程，先行的地區是自願的，有一定基礎或者需要的。這些區縣的實驗會積累經驗，糾正失誤，引領實踐。這些實驗的選擇是各地自主做出的，中央和省市都不必為其失誤背書，即使出現較大、較嚴重的問題，也是小範圍的，不會影響全局。
涉及開征房地産稅，有兩種提法似乎是支持但實際上是否定，有必要予以澄清。第一種提法認為中國應該開征房地産稅，但是開征的條件在很長時間内不成熟，要等50年甚至100年才可以考慮。這個判斷沒有理論或者實踐的支持，很容易混淆視聽。前文已經詳細分析，不再贅述。第二種提法認為房地産稅應該“逐步推廣”，即先由中央政府選取若幹城市試點，先行先試，積累經驗，滬渝兩市2011年開征房産稅即屬此例。湖北省地稅系統對此的思路和建議是：“先增量後存量，先豪宅後普宅”，好處是可以先起步，減少阻力。這個提法似是而非，因為涉及的分步推開都是在同一個轄區内，對不同類型或所有者的房地産區别對待，必然造成很大的不公平，導緻房地産市場和個人行為扭曲，嚴重影響經濟效率，造成民怨。本文的提議是，區縣自主決定是否開征，但在同一轄區的任何時段，公平對待所有房地産，不會造成行為扭曲。所以，上述“分步推廣”之法不可取。
3.4 基層政府征管動力
地方自主的前提，是全國人大和省級人大的立法都把房地産稅定為地方稅，明确房地産稅收入由各地在中央政府規定的範圍内自主支配。賦予地方自己的可靠稅源，目的之一是充分調動地方的積極性，提高基層政府征管動力。從稅政的角度說，是充分利用區縣政府掌握房地産市場和交易實時信息的優勢。有了區縣政府的自主性和征管動力，全國性的不動産登記的實施進度和徹底程度就不成為開征房地産稅的前提和必要條件。即使部分省市區縣沒有完成登記或登記不充分，也不影響其它地方征稅。
實際上，現行區縣政府序列中的街道辦事處、居民委員會、社區等是一個潛力巨大的管理網絡，有一支專職兼職結合的隊伍，而且在街道辦層級還有區縣稅務局的派出機構。這些對于了解、掌握實時信息，拾遺補阙，監督執行等都是可以充分利用的。
有了房地産稅，區縣政府自有收入增加之後，用于基本公共服務的支出會有明顯增加，有利于普遍提高轄區的服務，從而提高人民生活水準。還可以考慮指定房地産稅入用于四項基本公共服務：基礎教育、公共衛生、公共安全和當地設施，把房地産稅收高低與這些基本服務的檔次挂鈎，同一轄區内的服務内容和質量、檔次相當，取消目前實行的一系列區别性服務。建立居民納稅與政府服務之間的投入産出關系，使公衆對公共服務的需求趨于理性。
3.5 自我約束的征繳機制
在根據市場價值進行年度房産價值評估、作為征稅基礎後，每年年底前在網上公布
轄區内每棟房産的市值、評估值、應納稅額、實納稅額等，以這樣的方式建立自我約束、相互監督、防止濫權腐敗。同時，房地産稅入完全納入年度預算，便于納稅人監督、考核基層政府，建立确實貼近民衆的地方治理體系。建議區縣政府每年除編制、公布正式預算文本外，專門編制、上網通俗易懂的大衆财務報表，專門介紹房地産稅的征繳和使用，強化上述約束機制，讓納稅人一目了然、放心，有助于提高其從稅意願。
四、幾個相關事項
4.1 房地産稅與經濟發展
自從1990年代後期以來，房地産業作為中國經濟發展的支柱産業之一，發展迅猛，增速奇高，對經濟進步貢獻顯著；同時也帶來很多棘手的問題--房價居高不下，民怨累積，對經濟的沖擊大起大落等，從國家和各地相關政策的變化幅度和頻度可見一斑。顯然，開征房地産稅對經濟發展有沒有影響、有多大影響、是否會造成社會騷亂甚至動蕩，是政府深切關心的。
我們認為，隻要稅制設計合理、公平、講求效率，開征房地産稅對房地産業的發展不會産生深刻持久的沖擊，因為市場需求在起根本性的作用。合理、公平、高效的房地産稅更不會直接導緻經濟衰退，反而有利于引導房地産業健康發展，引導大衆理性消費，緩解收入分配兩極分化，提高民衆對基本公共服務的滿足感，拉近基層政府與當地居民的關系和感情。
在地方政府收入層面，主要的問題是如何解決基本建設資金需求、大筆土地出讓金收入與房價之間的鍊條關系。若要短期内迅速完成基礎設施建設，在目前的财政收入框架内，地方政府隻能依賴拍賣國有土地使用權，一次性、前置式收取40-70年的土地租金。這個獲取建設資金的辦法簡單。開發商為了拿到土地，付出高額費用後，隻能提高産品檔次、提高單價，以收回成本并賺取相當的利潤。正因為此，房價不斷攀升。
我們認為，在人口衆多、土地資源稀缺的國情下，國有土地使用權有償出讓的根本目的是提高土地使用效率，這是應當長期堅持的政策。但是，這樣的收入不應當成為建設資金的主要來源，地方政府更不應當把土地出讓金當成固定收入。以此獲得的一次性收入用于基礎設施建設，用途正當但未盡合理，個中緣由是違反了的财政原理中的代際公平，即：一次性、提前收取了兩三代人的出讓金，所建設的基礎設施使用幾十年，高房價的成本卻全部由當前這一代消費者承擔。
如前文所述，符合代際公平的基本建設融資方式，是用穩定、持續的房地産稅收作抵押，發行長期建設債券，再逐年用房地産稅收償債，使受益者大緻平均分擔建設費用。這是解決地方政府面臨的上述問題的出路。這個辦法經發達國家長期使用，證明是可靠、有效的。
4.2 房地産稅開征時機
開征新稅沒有完美的時機，任何時候開征都有利有弊、有人受益有人吃虧、有人支持有人反對。既然房地産稅的資本化與稅收收入用于提供地方服務的資本化相互作用，基本抵消，生效時點的選擇，關鍵看大方向。如本文“概要”所講，開征房地産稅調整政府間财政關系、改善地方治理、縮小收入分化，這些都是大勢所趨，越早越好。上一節闡明，開征房地産稅對經濟發展不應當有阻礙作用，反而有利于基本建設投資的穩定、公平、可持續。加上近十幾年的房地産政策反複多變，已經造成很大的經濟效益損失，亟需盡早穩定政策，使房地産開發企業的投資和家庭個人的長期性住房消費不再受短期、暫時性政策左右。所以，房地産稅應當盡早立法、實施。另外，在“經濟增長保持年百分之七左右”而不是雙位數增長的新常态下，開征此稅正當其時，可以說是最佳時機。從更深層次講，在當前經濟下行壓力較大的背景下，開征房地産稅有助于理順房地産行業與其它實體産業之間的收益水平，有助于引導資金從房地産市場向其它實體産業轉移，從而化解我國整體經濟中的一些相關風險，促進國民經濟長期可持續地健康發展。
4.3 地方競争
房地産稅确定為地方稅、收入由區縣政府自主支配後，區縣之間有可能時常發生或明或暗的稅源競争。競争的表象會多種多樣，但其實質是稅基–房地産。競争的主因跟提供之服務的投入結構相關，即：固定成本投入之後，隻要服務能力未飽和，居民越多，稅入越高。學校、道路、上下水、園林綠化、環境衛生等是典型的例子。競争的手段主要是調整稅率，以便吸引開發商到本轄區投資，吸引消費者來本地定居。但由于房地産稅入要用來提供服務，所以降低稅率的空間是很有限的，因為居民要求與稅負相匹配的服務水平和質量；服務不好，購房者寡，開發商就不會來投資；甚至現有居民都有可能賣房移居它地。政區之間競争在客觀上對地方政府提高行政效率、減少浪費、增強問責等有正面和加強的作用。譬如，相鄰的幾個政區，基本條件相同，稅基稅率近似，但公共服務水平和質量迥異，必然招緻問責。這是前文所講拉近基層政府與居民關系的一部分。
稅源競争的另一面，是競相降低保障房、經濟适用房等不産生稅收或稅收低的房産，導緻對低收入人群的保障不足。這個現象在發達國家的福利制度下屢見不鮮。相應的政策措施就是由上級政府在轉移支付中提供“比例匹配式”專項，用以彌補地方在提供福利救濟中的稅源損失。
政區間的稅源競争早已有之，不是開征房地産稅才産生。政區過小，競争明顯。中國區縣級政區無論面積還是人口都相當大，不會重複西方國家小區劃造成的房地産稅源惡性競争。反過來講，即使由省直轄市統一基本公共服務的水平和質量，也未必能完全消除競争；所以我們認為：既然開征房地産稅引起的稅源競争避免不了，程度有限，并且競争的結果有利有弊，那麼這種競争不應當成為新稅開征的障礙。
4.4 納稅意願
由于房地産稅是新增稅種，而且是在房價居高不下的背景下開征，所以公衆的納稅意願是決策者必須慎重掂量的大問題。納稅意願在合理、可控的範圍内，房地産稅的政治可接受性就高，納稅人的從稅行為就會比較普遍，稅政成本就低，新稅施行自然順利。反之，如果納稅意願低于可控區間，并且抵觸情緒的緣由充分、在理，相關政府部門又給不出令人信服的解釋，強行推廣新稅，納稅人就可能普遍拒繳甚至公開抗稅，稅政成本就會陡漲。若再使用強制措施，就可能釀成社會動蕩，新稅将無法實施，以至流産。
仔細分析涉及房地産稅的納稅意願，抵觸情緒大緻來自兩個方面：一是普遍型的，并非針對房地産稅，而是對所有稅收的，即：隻要福利，拒絕稅負；或者先征富人，再來找我。這種情緒是非理性的，古今中外常見，但也容易解決。隻要稅制設計合理、公平，稅則執行公道、據理，多數人隻是說說而已，在行動上隻會從衆。二是針對型的，專門對房地産稅，而且似乎根據充分，是基于理性思考的。新稅的稅制設計必須在理論上自圓其說，政府部門拿出有力的證據和相應的辦法，才能消除這個方面的抵觸情緒。下面分析兩個典型的抵觸理由。
理由一：土地産權問題
第一個抵觸開征房地産稅的理由是：中國現行法律規定，土地歸國家所有。在這個法律框架下，業主購買得到的隻是房屋(地上建築物)的所有權，沒有土地産權。這個理由一方面強調了“土地的終極産權國家所有”的事實，但另一方面避開、不承認“使用物權、從中受益”的實際，就是2007年頒布實施的《物權法》所規定的“用益物權”，即“對他人所有的不動産或動産，依法享有、占有、使用和收益的權利”。
這個問題要從幾個層次分析。一、開創天下、建立國家，主權國有，古今中外同理，超越發展階段、國家制度和政治制度。主權的重要體現就是領土，即土地；中央政府必然嚴格控制土地的擁有和使用，否則國将不國。二、國家既定，中央政府可以選擇土地國有、私有或者混合所有，這跟政治制度、國家制度也沒有必然聯系。通常是混合所有制，這是事實上唯一可行的辦法。通觀曆史，絕對國有或者全部私有都行不通。三、産權已定，不論國有、私有的比例如何，土地的使用與産權經常分離，就産生“終極物權”與“受益物權”之分，兩個概念相關但迥然不同。依照《物權法》，“國家所有或者國家所有、但由集體使用的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益”。這就是兩個概念分離在中國現實語境的解釋。四、土地私有，向國家繳納土地稅，是在國家保護下持有财産的成本。土地國有、但個人享有受益物權，向終極物權擁有者繳納費用，是為享用物權而支付使用費。這裡的使用費，可以理解為租金，但跟稅沒有區别。在這個框架下，擁有土地産權和隻享用受益物權，需要支付的成本是一樣的。所以，土地産權問題不能成為開征房地産稅的障礙。
需要讨論的，是國有土地的個人使用設定年限，這恐怕是引起混淆和疑惑的主要症結所在。終極産權與受益物權分離之後，國有土地使用權設定明确的年限，而且年限又不是很長，必然造成疑惑。我們可以猜測，這些年限的根據分别是人的平均壽命和各種設施的平均有效使用壽命，但居住用地的年限沒有考慮房産的代際轉讓。還可以猜測，條例制定時，居住用地的年限未必有确鑿的根據，興許還有相關的法律問題尚未解決，土地的私有顯然是當時很難做出決斷的大事，所以制定者暫且用一個在當時看似比較長的虛數，預期是不遠的将來，相關問題解決之後，條例會做響應的修訂。房産是消費者購置的最大家庭财産之一，涉及代際轉讓、傳承，這是自然、合理的要求。70年的使用權限制，的确是需要随着經濟社會的發展做出改變的。現在是做出進一步考慮的時候了。
理由二：土地使用出讓金
按照國有土地使用權有償出讓的思路，從1990年代末以來，城鎮土地主要用招拍挂的方式，出讓給出價最高的開發商，開發商付給當地政府土地出讓金後，開發銷售，銷售價包括了土地出讓的成本。這樣，第二個抵觸開征房地産稅的理由是：消費者購買住房時，房價中已經包括開發商提前代繳的土地70年使用權的出讓金。所以，在房産保有環節就不該再每年征地産稅。即：若按房價征收房地産稅，就屬于重複征稅。
對于這個理由，可以做如下解釋：即使房價中已然包括了70年的土地出讓金，再用現行市場價值作基礎，在持有環節征收房地産稅，并不是重複征稅，因為二者屬于不同的環節和對象。使用期滿後如何延續，倒的确需要做出細緻的安排。好在還有時間，現在一時找不出可行的方案，可以再探索一段時間。
五、結束語
本文從設計原理和實施措施兩個方面讨論設計一套稅負公平、注重效率、稅政得當的房地産稅，觸及了稅制要素的諸維度，是一個考慮相對全面、細緻的辦法。我們從政治經濟學和公共财政的學科原理出發，結合中國的現實，在多次深入調研、征求多方面意見的基礎上形成了這個方案。供從事這項研究的專家、學者參考，同時供決策者備考。
需要說明的是，本方案隻是對房地産稅稅制要素的建議，不是實施細則。我們強調，自己才疏學淺，對實踐了解不夠，做的工作還隻是階段性的，其中一定有很多不足、不周、以至錯誤，敬請專家學者同仁不吝指教。
課題組介紹：
bevictor伟德官网“房地産稅研究”課題組于2014年初立項，由bevictor伟德官网馬海濤副校長和美國西拉丘斯大學（Syracuse University，雪城大學）侯一麟教授領銜，集中了bevictor伟德官网和國内相關院校有研究興趣的青年教師。課題組研究在開展過程中，不僅要求深度挖掘理論知識，還力圖緊密結合中國國情，對比中西、聯系曆史，試圖對我國房地産稅改革提出有建設性的政策建議。課題組在研究過程中注重将研究與青年學者培養相結合，注重在實踐中發掘火花。該課題作為“孵化器”和“工作母機”，助力課題組青年學者在不同側面申請資金資助從事科學研究，并取得豐碩的成果。
