疫病防治不僅僅是單純的醫療衛生現象，更是關涉整個國民生存與國家治理的重要問題。疫病防治映射着政府的社會治理能力和面對公共衛生突發事件的财政應急能力，反過來看，政府對财政政策與财政實踐的安排，同樣影響着疫情防控的進程。明末至民國年間是我國曆史上疫病高發期，也是在疫病防治特别是财政措施方面逐漸演變的時期。關注這一曆史階段重大衛生防疫事件中的财政舉措，分析疫病沖擊下的财政應對成效，可以對中國曆史上的财政職能、國家治理能力的發展與演進産生一些新的思考。
明末至民國年間重大疫病的暴發及其影響
明末至民國年間，疫病發生的頻率較此前明顯增多，産生了嚴重的社會危害。據餘新忠《瘟疫下的社會拯救——中國近世重大疫情與社會反應研究》的不完全統計，明朝後期至民國時期，376年間共發生485次瘟疫，平均疫病發生頻率為1.29次/年。疫病影響範圍之廣，傳染之快，破壞之大，難以盡述，其中以萬曆崇祯年間華北鼠疫、康熙時期北部地區災疫、清末東北三省鼠疫、1932年全國霍亂四次重大疫災影響最甚。
這一時期，瘟疫種類增多，以鼠疫、霍亂在傳染性和緻死率上最為嚴重。鼠疫因其易感染、潛伏期短、死亡率高的特征，對民衆生命、社會心理都造成了巨大威脅和極度恐慌，影響極為嚴重。明末萬曆至崇祯年間，曾發生三次大規模鼠疫。萬曆八年（1580年），山西“大同瘟疫大作，十室九病，傳染者接踵而亡”（萬曆《山西通志》卷二十六《祥異》）。此次鼠疫持續不斷，及至萬曆三十八年（1610年）再次大規模流行，在山西、陝西、河北、河南和山東諸省蔓延傳播。清朝康熙七年（1668年）至康熙六十年（1721年），秦嶺—淮河一線以北地區受自然災害和戰亂影響，共發生疫病17次，“人被疾疫，死亡相繼”（《清史稿》）。受制于北部地區尚不發達的醫療手段與落後的思想觀念，疫病突發之暴烈，症狀之奇特，死亡之快速，給民衆造成了極為嚴重的心理恐懼與社會恐慌。1910—1911年東北鼠疫，據《東三省疫事報告書》統計，黑龍江省死亡14636人，吉林省死亡22222人，奉天省死亡7114人，三省總計死亡43972人。霍亂于道光元年前後自印度傳入我國，在江南一帶迅速擴散。1932年發生全國性霍亂，無論就影響區域還是死亡人數而言，都是民國時期最大的瘟疫。當時，疫情以上海等大城市為中心，沿交通幹線迅速蔓延全國。根據民國政府時期海港檢疫處兼辦的中央霍亂局估計：1932年的霍亂侵入23個省，感染者達10萬人以上，死亡約34000人。
大規模疫病給社會政治、經濟帶來嚴重沖擊。一方面，大量人口患病或死亡所造成的社會勞動力銳減，使“農田無人耕種，禾熟無人收割”（《湖北省志·衛生》），農耕與社會生産難以進行，嚴重阻礙了經濟發展。同時，交通管制、患者隔離也使貿易往來與商業活動幾乎陷入停滞。另一方面，疫病一旦流行，感染者便從社會的“生産者”轉變為社會的“消費者”，國家在财政收入受損的基礎上，還需花費大量财力和物力對疫病進行救治，面臨财政和管理等方面的壓力。
明末至民國年間重大疫病的财政應對措施
明末至民國年間，中國在數次重大疫病的沖擊下，财政應對疫病的舉措逐步完善和制度化。
明末萬曆至崇祯年間，山西等地鼠疫嚴重，囿于王朝腐敗與國用不足，政府對公共衛生防疫的财政安排多表現為臨時性财政救濟政策。一方面削減非疫病救治的無關财政支出；另一方面提供大量銀兩赈濟災民，下撥防疫财政資金，用于醫官選派、藥材采買等醫療救治行為。同時，減免疫情所在地百姓的賦稅，承擔祭祀喪葬事宜，以緩解疫情之下百姓的生存困難。但由于政府缺少疫前防範的财政投入，醫學與惠民藥局常年經營不善幾近廢棄，疫時難以發揮效用。此外，中央财政赈濟依舊存在一定的地域局限性，公共醫療救治服務供給不均。明末疫情防治始終處于被動，對萬曆崇祯年間山西鼠疫的緊急救援和财政應對，表現出危機之下的臨時性、偶然性和不平衡性。
清康熙七年（1668年）至康熙六十年（1721年）間，我國北部地區受自然災害和戰亂影響，疫病頻發。清政府針對當地物資匮乏、醫療落後的狀況，采取施醫送藥、赈濟糧米、撥發錢款，蠲免賦稅等舉措，并常常延續至疫病之後，其目的是運用财政工具緩解疫區百姓生活困境。康熙十九年（1680年），派遣太醫院醫生“分治五城抱病饑民”，“速行設法赈濟”（《清聖祖實錄》）。康熙三十七年（1698年），旱災與瘟疫同時發生，“蠲免二年錢糧，并仍發谷倉赈濟”（《浮山縣志》）。康熙朝還采取了“貴農重儲”“戒奢崇儉”等措施，積極建設地方倉儲。地方倉儲的整頓發展，一定程度上使地方防災抗災的能力相對增強，在赈災備荒中發揮了一定的作用。進入晚清，日常救治設施逐漸增多，專門防疫的醫藥局出現，政府逐漸依靠穩定而靈活的方式（絲捐、鋪捐等）籌措防疫資金。可見，清政府對災疫防範及其财政建設已開始重視并逐漸發展，以稅收為杠杆的财政防疫應急政策逐步發揮作用，社會保障與相應的防疫财政初步興起。
清末宣統二年（1910年），東三省發生鼠疫，政府采取了一系列應對疫情的社會保障措施：發放棉衣、糧草等赈濟物資以應民需；補貼銀兩、補償疫區居民财産損失；降低水價，提供公共衛生用水，以避免因飲水不潔而緻疫情加重。這些舉措一定程度上纾解了東北地區的鼠疫困局，但也暴露了缺少防疫預算的國家财政在大疫面前應付不及的窘境。面對東三省急電中央的撥款請求，清政府不得不挪用外交财政預算以充防疫經費，繼向大清銀行、交通銀行借款各50萬兩銀元後，又商請向各國銀行借債200萬兩。宣統三年（1911年），奉天特設萬國鼠疫研究會，出版了《1911年國際鼠疫會議報告》，将中國防治鼠疫的實踐經驗和方法公諸世界，為世界各國妥善應對重大公共衛生事件提供了實例。東三省鼠疫和萬國鼠疫研究會的召開促成我國近代第一個常設防疫機構——東三省防疫事務總處于1912年創辦。清末政府綜合運用财政應急工具，在實踐中初步探索出疫病防治機制，财政作為防疫事業保障措施開始逐漸走向常态化。
民國時期，疫災防治制度化建設逐漸加強。1928年，南京國民政府成立衛生署，是為我國近代公共衛生事業發展的重要标志。财政預算科設立防疫經費，從制度上保證了疫情财政的應急經費來源，也為撥付核算提供了行政依托。1932年4月，一場全國性霍亂暴發，國民政府成立預防霍亂聯合辦事處，财政部作為協同部門負責統籌、調配抗疫所需的資金和物品。霍亂疫情沿鐵路幹線傳播，全國海港防疫管理處立即令廣州、廈門、青島等各港口城市“遵照海港檢疫章程，由檢疫關實行檢查”（《大公報》1932年6月13日）。在西方醫療衛生理念的影響下，衛生防疫财政支出的重點轉向了疫苗接種、隔離室修建、衛生防疫宣傳、醫護人員津貼，以及清潔用水供給、消毒液噴灑、廁所改良等公共衛生服務。但受制于國勢衰微、财政不足，霍亂防治諸項工作皆因設備、人力及經費有限而難達預期。社會救援作為政府财政的補充，參與到疫病的防治與救助，其中以公益組織、工商社團、社會名流貢獻較為突出。1932年7月30日《申報》記載，上海吳醒亞等人籌設時疫醫院，杜月笙創辦高行時疫醫院，對貧者均施義診。新藥同業公會于1934年擴充其主辦的黃楚九醫院，為貧民患者免費施醫贈藥。但社會救援力量存在一定的地域局限與經濟約束，基本集中于長三角等經濟發達、思想開放的富庶之地。限于财力或其他原因，免費接種疫苗隻在一些大中城市開展。這一時期銀行借款、增發外債也成為财政資金籌措的手段，社會力量參與也在一定程度上分擔了政府的财政壓力。當然，因為當時動蕩的時局諸因素影響，這些措施的效果仍然十分有限。
總結與思考
每一次疫病的發生與救治，都是對财政制度和國家治理的沖擊與考驗。明末至民國年間，我國在應對重大疫病這一突發性公共衛生事件上，經曆了漫長的發展過程，逐步建立了一套國家主導的衛生防疫機制。财政在應對疫病中承擔着重要的曆史使命，不同朝代實施了不同的财政應對措施。具體而言：其一，從明末的消極避疫到清初的積極防疫，再到民國時期的防疫制度化，從明末的臨時性救治到晚清民國的日常性診療，政府财政舉措的主動性逐漸加強；其二，從單純的稅收減免、府庫撥款，到壓縮政府支出、設立預算防疫經費再到借款舉債、救援協助，衛生防疫财政收入的籌措手段更加多元；其三，從一城一地的公共物品提供與财政定向補貼，到參與國際交流提供國際公共物品，衛生防疫财政支出的輻射範圍有所擴展；其四，從以中央政府為主的單一财政投入，到中央政府、地方政府與社會各方力量共同出資，衛生财政格局初具雛形；其五，近代财政應急制度呈現西方化與本土化融合态勢，既受西方公共衛生思想傳播的影響，亦有中國傳統經驗之傳承。
這一曆史階段，中國對于财政工具的充分挖掘與綜合利用，使得應對疫病的公共衛生财政逐步系統化、制度化。回顧曆次重大疫情防治經過，衛生防疫建設雖然取得了較大進步，但諸多舉措囿于體制滞後、經費不足及風俗落後，依然存在諸多局限與現實困境，最終導緻應對疫情的效果有限。
（作者：馬金華，系bevictor伟德官网教授，本文系國家社科基金重點項目“近代中國政府間事權與财權劃分研究”〔20AJY018〕階段性成果）
文章轉載自：光明日報
